《彭博商业周刊(中文版)》最近一项经济学家调查结果显示，在落实十八届三中全会提出的让市场在资源配置中起决定性作用的改革蓝图发布一年多来的进展方面，中国政府的得分是“C ”——达到预期，而不是代表非常有效的“A”或超过预期的“B”。依我们看，通用航空领域的改革创新，也应该是与我国整体的改革开放步调一致，既没有超出预期的惊喜，也不至于失望。
2014年通用航空相关的促进政策仍在不断推出，体现了国家和行业对通用航空的重视。最主要政策创新是对低空空域管理思路的调整、通用机场审批的下放与即将出台的降低经营许可准入门槛。
2014年11月召开的低空空域管理改革会议提出在低空空域优先划设管制空域，将其余空域放开的思路，这是典型的负面清单式改革。但由于实施细则阙如，效果尚难以判断。其实，在低空空域不能用、不好用到空域可用、好用以及放开用之间有一个很宽的渐变“频谱”，我国空域管理部门只要有推进实质性改革的决心与动力，可以为通用航空创造不少的改革红利。
即将出台的《通用航空经营许可管理办法》将有效降低行业准入门槛。但目前我国通用航空的关键问题不在投资不足。截至2014年9月底，我国通用航空企业达到226家，筹建单位201家，五年平均增长近25%;运营飞机、直升机1784架，年均增长约20%。投资不可谓不旺，但今年前9个月飞行总量为42.6万小时，预计全年为64万小时，年均增长率仅为8%。根据我们测算，排除为运输航空公司培养飞行员的训练飞行，我国通用航空近五年的整体飞行总量增长率仅为5.6%左右。投资与产出增速之间的显著差异，反映出我国快速增加的投资、产能没有转化为生产力的同步增长，发展的主要矛盾仍是飞行审批体制机制阻碍了产能的充分利用。
2014年政策改革的亮点是通用机场审批权下沉到省级政府。当前我国通用航空产业推动力主要来自三个方面：政策激励或改革带来的运营成本降低;社会投资和消费的拉动作用，包括运营企业投资和社会购机需求的扩大;基础设施完善提高通用航空的效用。在实质性的政策推动预期减弱，投资因难以产生效益也将面临放缓的前提下，基础设施的完善，尤其是机场网络的建设布局将有效提升通用航空的应用范围与便利性，增加通用航空产业的吸引力。当前我国各地发展通用航空的积极性高，已经有约20个省发布了包括通用航空内容的发展规划。地方政府具备充分的资源进行政策博弈并推进通用航空发展，通用机场审批权下放，也将通用机场网络的规划责任移交给了地方政府，更加有利于地方政府统筹高效地推进通用航空基础设施的规划建设。而由民航局推动的飞行服务站和航汽配送中心建设，也将最终降低企业的运营成本。近年来，随着通用航空产业园热的推动，我国通用航空基础设施远远落后于机队增长速度的状况已经开始改变，今后一段时期，基础设施的完善将是我国新一轮通用航空发展最主要的动力。
如果正面的利益碰撞陷入僵局，那么未来通用航空发展应当逐步建立产业规模扩张与制度完善的良性循环。以民航运输的空域改革历程来看，空域从来不是“放出来”的，是“挤出来”的。通用航空获得多大的“政策空间”，最终要靠自身的“分量”。通用航空的发展最终也要靠产值、就业、税收与社会影响力等实质的社会价值来推动。目前的通用航空还处于航空运输需要单位介绍信和行政级别才能购机票的阶段，制度约束的破解要由大量重复性的社会实践和变革共识来突破，买机票不需要单位介绍信并不是论证出来的，而是民航大众化和社会发展的必然结果。
目前通用航空仅占民航业1%的飞行小时、1%的营业收入和1%的从业人口，尚不能获得政策和资源博弈的有利地位。国家和行业政策制定者已经看到这一点。2012年出台的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》对通用航空提出的目标是“实现通用航空的规模化发展”。当前一些人对“通用航空热”不以为然，其中也包含有对通用航空体量尚小的客观认识。如果一个行业的收入仅与一家大型火电厂相当时，社会关注度和政策倾斜终究是有限的。
通用航空在各国的发展差异很大，一个国家的通用航空发育到哪个阶段没有一定的路径。从通用航空发展的成熟度来看，功能性通用航空是起步阶段的应用重点，包括农业、工业、林业作业或作为其它产业的辅助生产工具。通用航空发展较为成熟的国家一般开发出社会服务性的通用航空，例如应急救援、医疗救护、消防与交通监视、通勤航空等城市服务。通用航空发展最为成熟阶段是私人航空为代表的消费类通用航空应用，全球范围来看，私人航空和消费类航空发展成熟的国家是少数。我国正处于从第一阶段向第二阶段发展的时期。越往高级阶段发展，对制度的开放程度有更高要求，但前一个阶段为后一个阶段奠定运行规范和社会接纳的心理基础。
具体到我国通用航空发展的现阶段，受政策的中短期影响，前几年火爆的公务航空会停滞一段时期，作业类航空将保持温和增长，社会服务类通用航空会成为我国下一阶段通用航空发展的重点。当前，一些地方政府背景的通用航空企业将以城市服务等作为业务基本盘，将不断做实通用航空的社会服务应用。我国的私人航空则还在酝酿发展的阶段，主要是飞行申请的标准化、程序化和服务公共化以及真正“离家近”的机场等前提条件还需要一段不短的时间去铺垫和加温。
展望2015年，我们对通用航空领域改革的最大期望是“落地”，对行业发展的最大期望是“走量”。
到目前为止，我国已经颁布了不少促进通用航空发展的政策，把这些政策用好、用足就能够为通用航空营造良好发展环境。政策的关键是落地，而定量评估机制是政策落地的关键。例如，在低空空域管理改革的进展评估方面，是否能够设立报告空域、监视空域和管制空域在低空空域中的占比目标，统计通用航空飞行总架次中完全使用报告空域的比例，逐步提高通用航空飞行完全使用报告空域的比例。此外，能否建立并考核各地通用航空计划申报成功率以及按照审批时限获批的比例指标，逐步提高通用航空飞行计划审批成功率和审批效率。
在发展方面，我们希望2015年的中国通用航空能够重新步入快速发展的轨道，基础设施的完善并形成网络将是通用航空发展的重点。根据初步测算，要实现国务院《关于促进民航业发展的若干意见》的通用航空规模化发展目标(200万飞行小时)，我国2020年前至少需要1000个支持通用航空起降的机场，各省都应建立起服务通用航空主要活动区域的飞行服务站。
在作者写此文时，有朋友在微信群里报告上海黄浦江观光飞行业务启动的新闻，不论从哪一点看，像北京、上海市区上空越来越多的发动机轰鸣，都是在用最权威的“声音”证实行业的发展。通用航空发展，无论如何要先动起来、飞起来、玩起来，发出自己的“声音”。
(原文经过修改发表于《公务与通用航空》)
（本文仅代表作者观点，中国民用航空网保持中立。）
