摘要：
中国民航飞行员辞职纠纷显现的是飞行员劳动权的实现和保障问题。飞行员自由择业权实现的障碍集中表现为作为劳动权私权义务主体的原航空公司阻止劳动者辞职、拖延辞职诉讼，以及作为劳动权国家义务主体的中国民用航空局的违法抽象行政行为。修改或废除违反宪法、劳动法所赋予的劳动者就业权、择业权的行政规范性文件是保障飞行员劳动权的首要措施，同时，国家义务主体应加强政策指引、宏观调控飞行员劳动力市场，积极促进飞行员协会发展，确实保障飞行员劳动权的实现。
关键词：中国民航 飞行员 劳动权 实现 保障
引言
随着我国民航改革的推进和深化，尤其是民营航空公司的诞生，以辞职为主要表现的中国飞行员流动问题逐渐进入人们的视野。2010年10月国航重庆分公司飞行员赵某提出辞职，之后经历一审、二审、再审，甚至赵某向最高人民法院递交了再审申请书。最后经重庆市高级人民法院提审，达成调解协议，解除赵某与国航重庆分公司的劳动合同。一个飞行员辞职纠纷引发一次劳动仲裁，四次民事诉讼，甚至惊动了最高人民法院。从2010年12月申请解除劳动合同的劳动仲裁到2013年7月26日达成解除劳动合同的调解书，再到2013年8月27日申请强制执行，历时近3年，作为劳动者的赵洪依然没有拿到“离职证明”。这个被媒体称为“官司打到最高院”的“国航秋菊”案件引发了国内外媒体关注[i]。
紧接着，2013年8月底，180名飞行员联名在微博上发布了一封致中国民航局的公开信，要求民航局保障飞行员就业权利。短短几天内，公开信的签名人员增至500多人。南方周末、法制日报、人民政协报、中央广播电台中国之声、新华社、华尔街日报等中外媒体争相报道，人们关注中国民航飞行员辞职难的原因，欲从行业发展、市场经济及法律规则等角度探寻问题的所在和解决问题的思路和办法。十八届三中全会决定中指出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，从某个角度看，中国民航飞行员的离职问题已经上升到了一个国家层面，即：国家如何保障公民的劳动权的问题。
一、劳动权概念和立法规定
狭义的劳动权是指以宪法为根据的劳动者的就业权和择业权[ii]。 广义上的劳动权则泛指劳动者因劳动而产生或与劳动有密切联系的各项权利，除劳动就业权、取得劳动报酬权以外，还包括休息休假权、劳动保护权、职业培训权、团结权、谈判权、物质帮助权等[iii]。
作为人生存和发展的基本权利，劳动权通过《世界人权宣言》 从道德层面进入了国际法层面。《世界人权宣言》规定：“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障……”。之后，《经济、社会、文化权利国际公约》规定缔约各国承认劳动权(工作权)，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并采取适当步骤来保障这一权利。国际社会对劳动权的关注使得世界各国加强劳动权立法保障。很多国家在宪法和法律中对劳动权予以了确认和保护。我国也不例外。《中华人民共和国宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”;“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。宪法所规定的基本权利需要普通法律予以明确和落实，对此，我国《劳动法》、《劳动合同法》等若干法律、法规、规章中了详细规定了劳动权的各项内容并予以了确认和保护。如《劳动法》第3条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”第4条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务”等。为确保劳动者的自由择业权，《劳动合同法》还专门规定了不受劳动合同期限约束的劳动者提前通知解除劳动合同的权利。这一看似违背合同权利义务对应原则的单方解除劳动合同权的规定正是出于对劳动权这一基本人权的尊重，是落实和保障劳动者自由择业权的法宝和有力举措。
二、中国民航飞行员劳动权实现的障碍
尽管立法确认了劳动权，明确了劳动者享有就业权和择业权。然而，劳动权的享有和实现是两种不同的权利占有状态。劳动权的享有往往是一种静态的资格和利益，劳动权的实现则是把法定的劳动权转化为现实中劳动者拥有的劳动权，是在动态发展过程中不断展开的。而权利的实现始终是权利主体与义务主体“共谋”的结果，即，权利主体主张并行使权利，义务主体依法或依约予以配合履行自己义务，尤其是禁止以作为或不作为方式的侵害权利行为。当劳动权没有实现或者没有完全实现时，这就发生了劳动权的保障问题。
作为劳动者的一员，中国民航飞行员享有劳动权，但在其中自由择业权的实现上却存在着障碍。
从2004年开始，为规范民航飞行人员流动管理，保证飞行队伍稳定，确保飞行安全，中国民用航空局及其地区管理局出台了十余个规范性文件，具体规定了流动飞行员(包括辞职飞行员和公司间协商“转会”飞行员)的条件和程序。其中，不乏有这样的规定：“招用其他航空公司在职飞行人员，必须事先与飞行人员所在单位协商，不允许私下与飞行人员个人联系。协商达成一致后方可办理有关手续，并按规定向飞行人员原单位支付相关费用，实现公司对公司的飞行人员流动”， “(飞行员)辞职后到新的航空公司复飞，该公司仍须按照五部委文件规定，与辞职飞行员原单位主动协商，对没有经过协商而私自流动的飞行人员，各地区管理局不得办理其在新公司的注签手续，不准预其参加新公司的运行飞行”[iv]。“劳动仲裁或司法途径解决争议后的流动程序：对于依法解除劳动合同关系的，原用人单位应当出具解除或者终止劳动合同的证明和培训费用的到帐凭证;并应在解除劳动合同关系之后的15日内将该飞行人员的飞行执照、技术档案、航空人员体检合格证、航空人员健康记录本和空勤登机证等相关证件及档案移交至地区管理局飞行标准处;新用人单位如录用该飞行人员，应当按民航发[2006]109号文件精神，与原用人单位主动协商达成协议”[v]。
可见，飞行员的自由择业权的前半部分是自由辞职，离开原航空公司，这需要作为义务主体的原航空公司遵守劳动法律的规定，清结与飞行员的工作、薪酬、人事档案等，并出具解除劳动合同证明，移交人事档案，为飞行员进一步的就业提供基础和条件;下半部分是飞行员的再就业。由于飞行职业的高投入、专业性和不可替代性，飞行员的再就业往往表现为到另一航空公司从事飞行驾驶工作。为确保飞行安全，民航主管单位作出了相关规定，包括验证和转移飞行员执照、体检合格证、技术档案、航空人员健康记录本、空勤登机证等。出于安全而对人员的资质予以监管，这无可厚非，然而，从上述规范性文件的规定中，我们不难发现，民航主管部门的介入使得飞行员的再就业不是纯粹的个人自由选择，他必须有赖于法律上已无任何劳动关系的原用人单位的配合、帮助、甚至是同意。即再就业成了三方(原航空公司、辞职飞行员、新航空公司)协商的结果，缺乏原航空公司的帮助或同意，飞行员的再就业无法完成。
可见，飞行员自由择业权实现的障碍集中表现为作为劳动权私权义务主体的原航空公司阻止劳动者辞职、拖延辞职诉讼，以及作为劳动权国家义务主体的中国民用航空主管部门的违法立法行为。对于前者的障碍，劳动者通过诉讼可以排除或救济;但后者的障碍却需要国家义务主体职能的发挥。
三、中国民航飞行员劳动权实现的保障
“如果宪法容忍这些团体凭借国家权力对公民基本权利实施的侵害行为，有可能破坏整个共同体价值的基础”[vi]。因此，修改或废除违反宪法、劳动法所赋予的劳动者就业权、择业权的行政规范性文件是保障飞行员劳动权的首要措施。
修改或废除违法行政规范性文件只是排除了飞行员劳动权实现的障碍，但要进一步保障飞行员劳动权的实现还需国家义务主体职能的进一步发挥。国家可以通过政策指引调控劳动力市场，积极干预劳动纠纷。飞行员辞职难，择业权受到侵害的市场原因在于飞行员劳动力供给不平衡、结构不平衡、地区不平衡。一方面是目前我国民航飞行员职业技能培训渠道单一(委培为主、自培为辅)、培训能力有限(年均培训能力2000名)、成熟飞行员的养成周期长(6-8年)、专业性强、不可替代性强;另一方面是民航运输需求旺盛，民航快速发展对成熟飞行员需求量大，这导致了飞行员劳动力的供不应求。此外，新型成立的航空公司缺乏成熟飞行员，而早期有储备的航空公司则存在副驾驶过剩的现象;而不同地区的不同公司的飞行员储备也存在不同。这种数量上的不平衡，结构和地区的不均衡有赖于国家通过政府政策指引调控劳动力市场，以改变现有的不均衡现象。如，进一步开放飞行员培训市场、提升公众自费学习飞行技能的认知和信心，甚至辅之以金融保险政策鼓励并确保私人飞行技能培训的投入，增加飞行员供给数量;放开飞行员劳动力市场价格，仅从安全角度对飞行员资质进行监管，让市场供需变化决定飞行员价格，并以飞行员价格自发调整结构或地区的不均衡。
另外，国家应积极发展行业协会，促进行业协会发挥保障劳动权的职能。
行业协会，是发达的市场经济国家普遍存在的一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的社会组织形式，通常是同一行业中企业为了自身利益聚集在一起形成的行业集合体。行业协会功能是对政府职能国家权力的重要补充，具有重要的现实意义，“作为现代国家经济治理的重要载体，行业协会的有效发展将促进社会资源配置手段从传统的“市场”或“国家”的单极治理模式转向“市场调节一协会调节一国家调节”的三元模式，从而降低资源配置的政府成本，优化国家治理经济的手段。[vii]
早在2004年，我国就成立了中国民航飞行员协会。她是由中国航空学会飞行技术专业分会及中国国际航空公司、东方航空公司、南方航空公司等若干家航空公司联合发起成立的民间社会团体。协会自成立以来开展了系列活动，但截止目前，并没有针对飞行员劳动权实现和保障问题做出有益的贡献。按照行业协会维护会员利益、促进行业发展的功能和宗旨，飞行员协会完全可以通过搭建劳资双方沟通平台、协商集体合同、提出立法修改建议、支持飞行员诉讼等若干方式促进飞行员劳动权的实现和保障。
总之，中国民航飞行员作为劳动者，享有宪法和法律所赋予的劳动权。国家义务主体应积极行为排除劳动权实现中存在的障碍，并加强政策指引、宏观调控，积极促进飞行员协会发展，确实保障飞行员劳动权的实现。
(该文经修改已刊登在《工会博览》2014年第10期)
关于《航空公司飞行员有序流动公约》 的一点想法
11月27日中国新闻网的《42家航企签订公约 飞行员流动将走上有序轨道》新闻一出，显然是一石激起千层浪。本来已经淡出公众视野的飞行员流动问题再次引发人们关注。其实，在26号各方签署公约之前，我就曾见到过公约(草案)文本。基于对飞行员流动问题的了解以及法律视角，一番阅读下来，觉得这个公约不会如此面世。然而，大跌眼镜!
回看自己曾经写的文章，以及中央的精神，我们对行业协会的定位、功能、价值做了许多期待。然而，行业协会真正摆脱行政色彩，实现自己的行业价值尚需漫长之路。
整个公约(草案)有十九个条款，主要规定了制定的目的意义、适用范围、原则，流出方和接受方的责任和权利、流动调控和补偿标准，颇具创新的是成立监督协调委员会协调解决在流动中的存在的问题。
仅就公约条款本身而言，该公约可能存在以下问题：
1、适用范围不够明朗，未能明晰公约所提流动和司法裁决解除劳动合同再就业间的关系。是否司法裁决后仍需排队流动，这是目前飞行员再就业的结症，也是变相对司法生效判决的违背;
2、流动调控本身涉嫌违反宪法、劳动法所赋予的劳动者的就业权，更涉嫌垄断;尤其是协会出面组织签署这个公约，涉嫌行业协会垄断;
3、公约中涉及不能流动的飞行员的规定是否符合AC-121-48号文件值得细细推敲;自治公约的约定不能违反法律法规规章及规范性文件的规定。任何违反都导致无效。
3、从法律文书的制定效果看，只有责任和权利，没有惩处的约定很难产生实务中的约束力，其形式上宣示的效果更重于实质规范的意义。或许它只“是一种行业公约，是政府逐步退出行政指令角色，交由市场主体更多参与的体现”。
无论如何，良好的动机也需要良好的路径才能实现良好效果。若飞行员流动问题始终无法有效解决，甚至影响民航的发展和安全时，作为利益平衡的飞行员或者空勤人员条例就有其存在的必要了。
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[i]法治周末记者 肖莎.“国航秋菊”官司打到最高院http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/2061
[ii]贾俊玲主编.劳动法学[M].北京:北京大学出版社,2003：38.
[iii] 许建宇.劳动法新论[M].杭州:杭州大学出版社,1996：29.
[iv] 见2006年原民航总局文件《关于印发<关于进一步加强民航飞行队伍管理的意见>的通知》
[v] 见《民航华东地区飞行人员流动管理办法》第23条
[vi] 韩大元.论社会变革时期的基本权利效力问题[J].中国法学，2012(6)：11
[vii] 谢增福，行业协会功能研究[D].中南大学，2008:19
（本文仅代表作者观点，中国民用航空网保持中立。）
