一、引言
航班延误，作为航空运输服务纠纷的焦点，不仅是中国民航发展与服务面临的焦点问题，也是世界民航发展与服务必须面临的问题。尤其是在我国民航服务逐渐由“权贵服务”向“大众服务”转变过程中，这个问题就显得尤为突出。更为重要的是，近年来，我国民航航班正常率也处于明显的下降趋势。仅从2006年2月到2010年7月的数据看，我国民航的航班正常率已由83%左右下降到最低72%左右(如图1)。
由此带来的关于服务矛盾与纠纷的事件发生也呈现频发的趋势，社会关注度也开始出现倍数增长的态势。尤其是2008年到2010年，由于自然情况变化所带来的恶劣天气现象日益增多，航班延误现象明显增加，服务的复杂性也不断提高。
图1：2006年2月-2010年7月航班正常率统计(数据来源：中国民航局网站)
而且，在我国经济快速发展过程中，民航业务量的增长速度远远超过了基础设施建设的增长速度，这一趋势还将至少延续到未来三到五年内。因此，航班延误现象会在较长一段时间内，成为困扰中国民航健康发展的一个重要因素。因此，研究、探索航班延误情况下如何实现服务不延误的监督管理方案与服务措施，就显得尤为重要，也迫在眉睫。本课题就是希望通过对航班延误情况分类，分析不同情况下服务的基本特征，以及目前相应服务的不足，从行业管理与企业服务两个角度，提升航班延误情况下服务保障，甚至是从源头上治理航班延误的方法与途径。
二、航班延误情况分类与服务特征分析
由于引起航班延误的因素众多，对应的航班延误情况也相对复杂。在不同影响因素，或是不同的延误时长下，相应的服务也必然会有所不同。因此，讨论航班延误情况下的服务，首先就需要对航班延误情况进行分类：
(一)不同延误原因情况下的服务特征
关于航班延误的影响因素，可谓是众说纷纭、复杂多样。也正是这种影响因素的复杂性，直接导致了相关服务的复杂性，目前，关于航班延误原因最为全面的、且以法规形式界定的，当数美国联邦法典第14部(14CFR234航空公司服务质量完成情况报告)。在该部法典中，航班延误原因被分为了四个方面，即承运人原因、天气原因、国家航空系统原因(NAS)与安全原因等。其中承运人原因列出了41种，包括航空器清洁、航空器损伤、机场禁飞、等待转机旅客与机组、等待酒精测试、等待登机场地、装载行李、客舱服务、装载货物、勤务、机载计算机中断、机组合法权益、危险品损伤、发动机检测、公共健康、航班文档准备、加油、登机门拥挤、政府表格未完成、地面设施故障、刹车限制、乘客晚到、邮件晚到、机组晚到、维修、医疗突发事件、航空器故障、超售、乘客行李确认、乘客服务、供水服务、飞行前检查、机坪拥挤、机坪服务、劝解不规矩旅客、修正载重表、机坪设备短缺、登机慢、除雪、装载手提行李、飞机配载自延误等机组原因、商业原因、机务原因、设备短缺原因、地面服务原因、公共健康或医疗突发事件、旅客原因等;天气原因列出了13种，包括低于最低条件、除冰检查、航空器除冰、地震、极端高温或低温、冰雹、由于航路天气原因在登机口等待、飓风、闪电、提前取消、暴风雪、雷雨天气、龙卷风等;国家航空系统原因(NAS)列出了16种，包括机场条件、机场建筑物、空中管制、等待空中管制解除、空管流量控制、跑道关闭、空管设备故障或失灵、因空管原因而导致的登机门等待、空管地面延误程序、FAA流量控制程序、因空管原因导致的机坪拥挤、跑道上航空器移动受限、大面积延误等;安全原因列出了7种，包括炸弹恐吓、安检设备失灵、紧急疏散、因安全考虑而重新登机、空域安全、武器没收、安检排队(是因为安检措施升级而造成的，并非安检通道等设施不足而引起的)等。这一分类，最大的亮点，在于它将机场服务设施与服务流程等原因分别归纳于承运人或安全、或国家航空系统原因。尤其是列举到承运人的原因，对于国内航班延误管理具有一定的借鉴意义。因为，机场的地面服务，是承运人服务的一种延伸，其服务的内容是承运人服务的代理，这是一种典型的代理与委托代理之间的关系。因此，本课题研究时，也借鉴了这一做法，将地面代理因素列入承运人责任。
根据中国民用航空局已经颁布的《旅客与行李运输条件》，以及《航班延误经济补偿指导意见》，这种情况至少要解释为两大类，即承运人原因导致的延误与非承运人原因导致的延误。
1、承运人原因导致的延误情况下的服务特征
承运人原因导致的航班延误，基本上占到航班总量的40%左右，是航班延误的主要原因之一(如图2)。承运人原因导致的航班延误，在航班信息透明情况下，航空公司是“过错方”，旅客明显处于主导地位，对自身权利的保护欲望明显提升，对服务的差错或不足的承受度也明显降低。因此，在这种情况下服务具有较强的敏感性，航空公司的服务必须做到细致、高效，且具有人性化，否则引起服务纠纷。
图2：2006年2月-2010年7月航空公司原因延误统计(数据来源：中国民航局网站)
2、非承运人原因导致的延误情况下的服务特征
非承运人原因导致的航班延误，服务双方都处于被动状态，承运人与旅客同样无法掌握延误航班的准确信息，旅客容易产生焦虑感;同样，航空公司的地面服务人员或机场代理方服务人员也容易产生焦虑感，服务差错较容易出现。因此，在这种情况下，要求航空公司的服务信息要准确，并要做到及时沟通;同时，还要从人道主义的角度，考虑到社会责任问题，避免“生硬”服务的出现。
(二)不同延误时长情况下的服务特征
延误时长，在《航班延误经济补偿指导意见》出台之前，难以作为分类的依据。但在《意见》出台之后，由于明确提出了航空公司因自身原因造成航班延误，除按照《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》的有关规定，做好航班不正常情况下的服务工作之外，还应根据航班延误4小时(含)以上不超过8小时、延误8小时(含)以上不同延误时间的实际情况，对旅客进行经济补偿，致使旅客在不同时长情况下的对服务的要求与承受能力出现较大的差异。因此，至少要按《意见》的标准将延误情况分为4小时以内、4-8小时、8小时以上等三大类。
1、4小时以内航班延误情况下的服务特征
根据意见，4小时以内的服务只是按照旅客与行李运输规则实施即可，没有相应的经济补偿。但在实际服务中，这个情况将有个明显的分水岭：在2小时以内，旅客的承受能力相对较强;但超过2个小时之后，旅客的承受力能力明显降低，尤其是接近4小时时，旅客的心理变化非常微妙，而且也容易产生“从众”现象，“时间充裕”的旅客中甚至有“熬时间换补偿”想法。在这样的情况下，一旦有旅客挑头，就会形成可能的服务纠纷。因此，这种情况下的服务，不但要求有信息交流，还必须准确把握旅客的动态，尤其是那些具有“领袖”特征旅客的表现;同时，还需要采取相应的服务措施，转移旅客的注意力，如安排娱乐节目、发放报纸，或是其它可能的内容。
2、4-8小时航班延误情况下的服务特征
这种情况下的延误，按照基本的服务规范，应该为旅客提供了相应的餐食服务与休息场所。但在实际服务工作中，这种服务往往可能会在“犹豫不决”中被“拖延”，甚至是可能“反反复复”。可见，其服务的及时性与准确性，完全取决于对延误时间的掌握。同时，由于《意见》中提出了经济补偿的要求，所以能否对旅客做出相应的经济补偿，以及补偿标准的高低将是其服务矛盾的焦点。因此，这种情况下服务的关键在于，能否准确且及时地传递“让人信服”的航班延误信息，尤其延误原因的信息。但同时，对于现场服务人员权限的授予，以及能否有效、及时地做出服务调整，体现服务的人性化，也是服务成功的重要因素。
3、8小时以上航班延误情况下的服务特征
这种情况，大多数可能会涉及过夜服务问题。除了与上述第二种情况存在相似的包括餐食、休息与经济补偿的服务特征之外，还有一个较为关键的特征，那就是服务的“衔接性”，这在很大程度上考验服务流程的紧密性与柔性。同时，还存在着服务是否具备关怀性的要求。
(三)不同延误区域服务特征
这是航空运输快速发展与民航基础设施建设滞后之间矛盾日益突出情况下演变出的新问题。原本航班延误之后，其服务区域主要集中在候机区，但在一些大型机场，如北京、上海等，或是要恶劣天气影响下，其延误可能会发生在客舱。因此，航班延误时，旅客集中在不同等候区域，其服务的特征也会有所不同。
对于前者，服务的主导权掌握在地面服务;关键在于航班信息的发布与及时更新;重点在于可能存在的食宿安排;细节在于旅客个性化需求的满足;核心是能否体现服务的主动性;困难在于及时的旅客沟通与协调。因此，它强调的是航空公司内部各部门间服务(包括机场代理)的统一协调，以及对现场旅客动态的关注，尤其是现场秩序的维护。
对于后者，服务的主导权掌握在机组手中;关键同样是航班信息的发布;重点却要于服务的主动性与一致性;细节在于能否有效控制客舱中温度与节目安排;核心在于服务的灵活性与个性化;困难却在于等待时间的预测与把握。因此，它是机组与地面的服务的配合。
除了上述三种分类之外，我们还要关注到另外一种特殊的情况，它在上述三种分类中都可能出现，那就是大面积航班延误情况。这种情况的特征是信息混乱、且不容易掌握;旅客众多、鱼目混珠;设施与人手不足;外围服务难以保证;现场秩序维护压力较大。因此，这种情况下的服务焦点在于：能否建立起政府、企业之间服务联动机制，企业是否具备应急反应机制与有效的处置预案等。
三、航班延误情况下服务问题及成因分析
显然，由于航班延误情况的复杂性，直接导致了现场服务的复杂性。因此，航班延误情况下服务问题或多或少总是存在的，尤其是我国民航快速发展、相关法规不够完善、企业管理水平不高、员工队伍良莠不齐的现状下，这个问题发生的概率就显得更高。
(一)航班延误情况下服务现状及不足
虽然航班延误情况复杂多样，航班延误后服务的纠纷也层出不穷，但在总体上，其存在的问题或是服务的不足可以归纳为以下几个方面：
1、航班延误信息沟通问题
航班延误信息沟通是当前航班延误情况下旅客最为不满的服务。通常，根据航班延误时长与原因的不同，这种信息沟通可能发生在延误之前(如航班事先取消或计划调整等)、延误过程中。其沟通的及时性与准确性，可能成为航班延误服务纠纷是否发生的关键因素。2007年7月30日午后，北京频降雷阵雨，恶劣天气使得首都机场大量航班延误或取消，众多旅客滞留机场。某旅客乘坐预定19:50起飞的航班前往深圳。由于担心雷雨天气影响航班，该旅客开始寻找航班信息，希望能避免在雷雨天气白跑一趟机场。于是下面的经历发生了：拨通航空公司客服电话，被告知：“只能问首都机场，请打某某号”;拨打该电话后却被告知“我们这里是售票处，不知道航班情况”;查询航空公司官方网站的航班动态，却没有显示该航班延误或取消;在10分钟的占线后终于拨通首都机场客服电话，在一步一步按照提示音后得到的信息是，该航班将于20:05起飞。只比原定计划延迟了15分钟。于是，该旅客直接按原计划赶到机场，却被告知“飞机还没有从深圳起飞，具体时间待定。”
细究该旅客的所经历的航班，至少延误了3个小时以上。这3个小时，无论是航空公司，还是首都机场，都应该是能够及时做出反应的。但结果是，所有的信息渠道都几乎处于停滞状态，或是错误引导状态，这无疑会造成延误后的服务更加复杂。
事实上，关于航班延误信息沟通的问题，远不止这些。诸如所有原因都一律播放“飞机晚到”的通知;同一个航班，可能被告知数个延误原因的信息等，都直接导致了航班延误情况下服务的复杂性，甚至是激化服务方与被服务方的矛盾。
2、航班延误服务标准问题
这个问题，主要表现在以下几个方面：
一是企业服务协议被“折扣”履行问题。譬如航班延误之后的餐食或休息酒店的提供，服务代理方可能会过分追求经济效益，而“折扣”执行委任代理协议中的服务标准，提供较低标准的餐食或是休息酒店服务，从而引发旅客的不满，甚至是不应有的服务矛盾。
二是航空公司服务标准的缺乏或是不清问题。其中，最直接的当数经济补偿的标准。在《意见》出台之后，有些航空公司按照《意见》要求，制定了明确的服务标准并予以公布;也有些航空公司是制定了相应的服务标准，却仅以内部服务规范在通知到具体的服务部门;也有些航空公司就干脆没有制定相应的服务标准。这样的结果是，旅客对航班延误服务标准没有一个明确的概念，或是即使有，也要与其它公司进行攀比。于是，现场的争论与讨价还价就变成了一种常态。最终，原有的标准，或是模糊的标准，在一次次的服务纠纷中不断地被提升，尤其是经济补偿标准，并最终被演变为“恶劣”旅客追求的目标，给延误后的服务带来了更多的困难。
3、航班延误服务程序问题
由于航班延误服务对航空公司或机场的形象影响较大，几乎所有航空公司或机场在这个问题上都不敢怠慢，制定了相应的服务规范与应急程序，对于航班延误后的服务保证直到了较好的促进作用，但也有不尽人意之处。
一是服务程序的可操作性或适应性。譬如下列这段，是某航空公司延误程序中的一段，“(1)航班延误2小时以上的，可以按规定配发饮料给旅客，但需先请示调度安排头等舱配合发放。接到发放饮料的信息后，迅速到头等舱领取饮料并核对数量和签收，保障发放正确;(2)延误航班配发膳食的，首先要在登机口柜台上铺好报纸，并做好膳食交接点数工作，要注意轻拿轻放，注意发放的准确。”初看，这个程序比较合理，但考虑现场服务的及时性与其影响程度，这种发放饮料的程序又是否可以简化呢，或是让其变成一种常态，每一个现场服务人员按照既定的标准直接做出相应服务的决定。
二是服务程序的合理性与高效性。下面这个案例是发生在2009年11月21日某航空公司A、B两个航班合并而导致的延误服务流程：
A航班，由B777-200执行，起飞时间19:30。
19:35，约100人的旅客全部登机完毕;
20:00，公司以机械故障为由，要求旅客离开飞机，与地面人员联系可以改签下一航班，没有任何的表示歉意的语言;
20:10，旅客回到登机口，地服人员要求大家就在附近的座位上等待，他们已去取登机牌;
20:30，开始发放登机牌，旅客全部围在登机口;
20:57，不到百人的登机牌，发放了近30分钟，全部旅客登上B航班，仍然是B777-200，没有满员;
21:00，推出，21:30，飞机起飞，仍然没有任何的歉意的语言。
这个案例中，明显反应了航空公司合并安排的滞后性与现场服务的无序性。至于在服务的关怀性方面，更是无法体现。
4、航班延误服务素养问题
这几乎是航空公司与机场都面临的棘手问题。随着我国民航近二十年的高速发展，行业从业人员无论是专业技术人员，还到普通地面服务人员，都出现不同程度的短缺现象，尤其是具有一定从业经验的人员，短缺现象更为明显。在一些机场的地面服务部门，长期困扰着服务质量提升的一个核心问题就是人员流失严重，在极端机场，甚至出现三个月累计流失率达到100%的现象。这种过高的流失率，一方面给企业的运营管理带来较大困难，服务成本居高不下;另一方面，也造成了企业培训压力，甚至是出现培训不足的问题。结果就是，现场服务人员的专业素养较低，难以应对变化的服务情况要求。
(二)航班延误情况下服务问题成因
1、行业管理政策的影响问题
这个问题，一方面，与我国航空运输快速发展有关。由于航空运输发展速度过快，以及我国经济过去30年的快速发与当前我国社会转型期，致使行业管理政策的制定与更新难以满足行业发展的要求。
另一方面，也与行业管理政策出台的背景、内容与社会背景之间的矛盾有关。从《航班延误经济补偿指导意见》到《民航局开展保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作方案》，无疑对航班延误的管理与服务起到了一定的促进作用。但是，客观地说，这与根本性的解决航班延误冲突与纠纷的目标还有较大的距离。近年来，关于民航局作为行业管理部门，是否需要对企业的服务质量进行监督管理，还有许多的争论。但从民航体制改革与民航局并入大交通体制改革时的三定方案来看，作为行业管理部门，一个重要的职责就质量监管。因此，争论是否有这样的职能已经没有太大必要。而从航空运输服务本身来看，服务也不是孤立的，而是系统的，是融于安全与行业管理体系中的。甚至，可以延伸到行业管理部门与相关政府职能部门的管理沟通与协调活动中，如联检单位的服务、综合治安管理部门的协调等。
因此，基于上述两个角度，重新审视行业管理部门在航班延误治理过程中的先后出台的政策，的确是存在着与我国社会、文化背景不符的矛盾。譬如《航班延误经济补偿指导意见》，这样的指导意见，在美国、在欧洲，这些法制较为健全的国家，无疑会是个很好的办法。但是，在中国就不行，国为我们现行的法规体系还达不到这些发达国家的水平，我们的文化背景与这些国家有着明显的差异，尤其是在对待生命与安全方面的问题，人们的价值观就明显不同。这一点，从我们的国外考察经历就能得到有效的佐证。或许，我们都有过这样的经历，我们在国外考察时，向对方咨询的有些问题，往往在他们看来是不可思议的。譬如我们曾经向外方咨询过关于货物代理人瞒报或是造假时，他们就会认为，在法律上，代理人是根本不会这样做的。因为，那样做的后果就是面临着非常严厉的惩罚，这种惩罚足以这样的企业走向绝境，这就是质量文化的差异。
更为重要的是，我们的现状，基本上是一个“非彼即此”的时代。而且，我国的航空运输，也并非已经进入了“大众化”服务时代。我们近14亿的人口，也只有近2亿的人口是坐过飞机的，日常出门会毫不犹豫地选择乘机出行的人，更是只有区区几千万，这与西方航空运输已是大众化出行方式的情况还有很大的距离，也就意味着我国的航空运输消费情况还处于很不成熟的阶段，也就意味我们可能很难直接借鉴西方国家的管理模式与相关制度。同样，我们也可以看看《民航局开展保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作方案》，这一方案，在很大程度上解决了航空公司虚占时刻的问题，但仍然没有解决航班延误的根本问题。因为，大面积的航班延误，往往是天气原因，或是流量控制原因造成的。这种情况下的延误，关键的还是服务与治安管理的问题。
也许我们不难发现，一旦出现大面积延误时，候机楼内的空间就显得捉襟见肘。这时，就有一个问题需要我们思考，那就是候机厅内的座椅与候机空间的问题。很多时候，并不是候机楼建小了，而是过度的商业开发，完全忽视了旅客候机空间的问题。那么，这样的问题，究竟要不要监管，谁来监管?2007年，民航局机场司出台了一个关于机场服务质量的推荐性标准，提到了根据相关制度与规定，候机楼内单位旅客占地面积应该有一个标准。但是它不具备制度上的约束作用，因此，也就无法达到监管的效果。而实际上，关于航班延误的原因鉴定、航班延误责任与相应的激励与处罚机制、航班延误时的服务管理程序、航班延误时参与服务的企事业单位职责、航班延误的信息沟通机制与发布机制、现场冲突的处置机制等，都不是的独立的，它应该是一个系统的工程。而这些，都有待于我们监管体制的完善与相应法规的健全。
2、地方政府的支持问题
作为地区经济发展的引擎，机场的经济与社会贡献愈来愈受到地区政府的重视。但在具体的实践中，地区政府却鲜能意识到自身的支持对机场发展，乃至地区航空运输发展的重要作用。因此，在大部分地区，地方政府对机场发展的支持作用也仅限于对航线开辟的经济补贴，对基地公司引入的土地与税费优惠等方面，而对机场发展所需要的社会情况与自然情况关注却相对较少，尤其是对于航空运输服务的具体支持手段。
然而，在机场运营过程中，的确有大量需要地方政府给予支持的内容。如航空消费文化的培育、机场区域治安管理、基础设施与工程建设、特殊服务情况下的交通等航空运输外延服务的提供等。尤其是在由于支持恶劣天气引发的大面积航班延误情况下，如何保证旅客能够在较短时间得到及时的疏散，并且得到妥善的安排，就是急需地方政府资源的投入与统筹管理，包括地面交通、休息酒店与安排与餐食提供等。即使在有些地方，政府已经出台了相应的管理规定，但由于缺乏相应的联运机制，导致政府支持的效率较低，难以达到预期的效果。
3、服务企业的协调问题
这种协调，主要体现在两个方面，一是企业与企业间的协调，一是企业内部各部门间的协调。当前，我国的机场地面服务还未真正实现中性服务，服务的主体要么是航空公司自己的地面保障部门，要么就是机场的地面服务部门，在这两个利益主体之间，谁来监督与约束，显然是一片空白，只要出现争议，就可能成为无头官司。尤其是航空公司与机场之间，在我们进行服务考察与研究的过程中，我们经常听到这样的说法：“机场方说，他们(航空公司)也许会给你们讲真话;航空公司方说，他们(机场)在场我们是不会说这些的”。之所以产生这样的矛盾，关键问题还在于双方对服务的理解与沟通问题。
根据国际民航组织(ICAO)推荐的协调原则，即最佳商业法则与服务水平协议看，服务企业协调问题主要表现为以下几个方面：
一是服务水平协议与市场协议的沟通问题。目前，这两个协议，无论是航空公司，还是机场，都分属不同的部门，彼此之间缺乏沟通与协调，而且在企业双方谈判沟通时，大家的重点也经常是在市场协议方面。然而，到执行时，就会突然发现彼此对服务标准协议并不了解，航空公司服务部门与机场服务部门之间的理解往往存在较大的差距。这种差距有两种可能，一种是服务代理方根本就没有完成的可能，另一种是服务代理方认为在目前的收费标准下无法完成，但最终可能都会以服务成本为理由。
二是对服务标准的理解问题，或者是服务协议与收费协议的细化问题。这个问题，在航班延误食宿安排方面表现得尤为明显。我们可以看看下面两个简单的例子：“旅客报怨说航班延误餐食太差了，但是航空公司说，怎么会呢，我们是按20元/人的标准给机场代理的。而机场提供餐食的部门也会认为他们做得很好，可是具体提供服务的部门却说，这样的盒饭，最多也就值7-8元钱”。那么，这12元钱的差距就出现了，旅客的抱怨就有了，也就为我们提出了一个问题，谁来监督，航空公司?显然不可能，在我们机场管理模式没有发生根本性的变革之前，我们仍然需要行政手段的监督。还有一个例子，就是延误的住宿安排，“三星级酒店，260元/人”的标准，结果呢，在执行时，可能是“三星级酒店，160元/人”的标准，显然，这里的100元差距就是旅客抱怨的根本原因。当然，旅客不会知道这个问题，他们只会说服务太差了，甚至只会说航空公司服务太差了。
最后是服务现场的问题。这里有两个根本性问题：一是机场运营过程中的信息传递与沟通程序问题。大多数机场可能都会存在这样的现象，就是发生航班变更时，信息的来源与管理就会变得较为混乱，现场指挥中心、地面服务公司，究竟谁的信息更及时、更权威?他们的信息又该从哪儿来?是来源于空管?还是航空公司?或是上个航站?往往没有标准的程序。那么，从行业管理来看，这个程序又该如何?空管的信息究竟该如何传递?在什么时候传递?空管信息服务细化是否需要收费?等等这样的问题，是机场现场运营时最为苦恼的。而航空公司也仍然会抱怨，“机场现场怎么就找不到一个部门能够进行整体协调呢”。果真如此吗?如果根据部门职责，大多数机场的现场指挥中心就应该是这样的部门，但是因为信息的准确性、及时性等问题，已严重制约了这一职责的权威性发挥。二是服务的程序问题。航班延误时的服务程序究竟应该怎样?恐怕没有人能够说得清清楚楚，因为它涉及的部门太多了。首先是地面服务代理方的权限问题(当然，这也与航班延误赔偿标准与执行管理制度有关);其次是服务的前移性问题;第三是服务的主动性问题;第四是治安管理部门的配合问题。
4、应对措施与预案的实用性问题
近年来，在行业管理部门大力支持与促进下，各服务企业都根据行业监管的要求，制定了各自的应对航班延误应急服务预案，采取了相应的保障措施，对于航班延误服务水平的提升直到了极大的促进作用。但也有些企业存在着“应付”的行为，或是受制于自身的能力，制定的方案实用性不高。这其中，主要的问题表现在以下几个方面：一是相应的预案与处理措施与企业自身的基础条件不符，相应的处置要求高于自身硬件等基础设施所能保障的范围;二是相应的预案或处理措施缺乏系统性，各部门自成系统，各个方案之间相互独立，缺乏统一的服务流程与标准;三是相应的预案或处理措施完全是站在自身运营管理的角度，而忽略被服务对象的需求，导致现场提供的服务与旅客需求相差甚远的现象出现。
四、航班延误情况下服务不延误措施建议
鉴于上述的分析，我们发现，要保证航班延误情况下服务不延误，需要从行业管理部门到地方政府、从航空公司到机场等各个方面的协调与配合。但从委托代理关系出发，机场的服务只是航空公司服务的代理。因此，本文将只从航空公司与政府职能部门两个角度提出相关的建议。
(一)对航空公司服务改进的建议
1、进行分类服务
应该说，各航空公司针对航班延误出台的服务规范与管理制度是比较健全的，但在精细化方面，却仍然有不少提升的空间。一个最为关键的就是延误责任的承担与延误服务程序与标准针对不同影响因素划分问题。因此，需要航空公司在现有管理规范的基础上，进一步实现服务的分类。
所谓分类服务，就是根据航班延误的原因对延误情况进行分类，区分自身原因与客观原因。对于自身原因引发的延误，首要的问题就是勇于承担责任，明确告知旅客航班延误信息。如商业合并与机械故障，虽然这两者都是航空公司原因引发的延误，但商业合并是主动的，服务流程与方案也应该能够明确体现出这种主动性;而机械故障却是被动的，服务流程与方案应该能够体现出应急处置的灵活性与服务的关怀性。同样，如机组安排、地面服务延误等原因，都应该有相应的服务流程与处置方案。
而对于类似流量控制、恶劣天气等非航空公司原因而引发的航班延误，不但具有被动性的特征，而且延误情况还具有较大的不确定性。因此，针对这样的延误，服务流程与方案应重点放在对外协调与现场的沟通方面。当然，这种原因引发的航班延误，很可能会出现大面积延误情况。面对这样的情况，最有的服务就是及时地疏散旅客。也就是在地方政府与服务各方的共同努力下，通过提前通知、现场疏导、分区隔离等手段，最大限度的避免延误旅客的集聚，尤其是对那些情绪开始激动旅客的分离，将是避免延误纠纷的有效手段。
而从机场航站楼服务来看，就是要在尽可能地保证旅客等待时的休息空间的同时，采取各种手段转移旅客延误等候时的烦躁情绪，如停止航站楼视频系统的广告内容，播放趣味性较强，或是对旅客具有较强吸引力的其它视频内容，如普遍关注的体育赛事或是节目等。与此同时，机场管理机构还要强加航站楼内治安检查与管理，以防止由于个别旅客或是部分旅客的过激行为而引发的“群体性”事件的发生。
分类服务的另一个方面，就是在根据延误范围的大小，与自身服务保障资源的供给情况，划分不同的服务等级，制定相应的服务预案。在不同延误范围情况下，服务内容与要求不同，服务决策的权限也必然会有所不同，通过划分不同响应级别，关键就是要保证相应责任主体与决策者能够及时做服务决策，以确保现场服务能够及时做出服务响应，以避免旅客烦躁情绪的漫延与扩大，从而造成不必要的服务纠纷或冲突。
2、完善服务规范
这里所讲的服务规范，包含两个方面的内容，即服务流程和服务标准。
从服务流程上看，由于延误类别与等级的不同，可能出现的相应服务流程与响应程序也有所不同。因此，最为关键的是要延误上述分类的基础，细化不同条件下的服务程序，从而保证服务流程的通畅。
从服务标准上看，其表现出的问题就是现场服务的授权问题。这个问题，既涉及到航空公司对服务代理方的授权问题，也有涉及到企业内部职能管理部门对一线服务部门、以及不同层级管理者的授权问题。这一点，尤其在航班延误经济补偿问题上，更为明显。我们可以以深圳航空的白皮书为例：在民航局《意见》出台之后，深圳航空率先做出响应，确定了不同航班延误条件与情况下相应经济补偿的标准与内容，并直接授权到现场旅客服务代表处。结果是，与其它航空公司相比，深圳航空由于航班延误引发的与旅客的服务纠纷明显少于其它航空公司，航班延误服务效率得到了明显提升。因此，对于航空公司而言，不管是否存在官方的航班延误经济补偿标准，都应该制定自身的服务标准，并通过各种有效渠道进行宣传、告知，首先满足旅客的知情权。
3、强化服务组织
服务组织涉及到两个方面：一是现场服务组织与服务机制，二是企业内部服务管理组织与制度。
对于现场服务组织与服务机制，关键是要体现服务的前移性与主动性。非正常航班的服务成本肯定要远远高于正常状态下服务的成本，尤其是航班延误情况下的服务。目前大多数企业的做法都是成立专门的服务队伍，但在实际服务管理过程中，这种做法并不可取。因为，非正常服务在航航班运营中可能会随时出现。所以，无论是航空公司，还是机场的地面服务部门，都应该要形成一种机制，强调所有服务人员都应该熟悉非正常状态的服务流程与标准。同时，在确定流程与标准时，要以“防范”、“化危机为萌芽状态”为指导思想，将服务工作提前、沟通提前、协调提前，能够根据现场情况及时、随机形成服务小组，主动观察旅客群体的情绪变化，掌握服务的主动权。其中，需要特别强调的是现场服务责任制的形成。航班延误情况下的服务，最为关键的是责任担当问题。无论是航空公司地面保障部门，还是机场的地面服务部门，都要认识到是我们在直接面对旅客，我们是旅客服务的唯一主体，我们没有理由把责任推卸给其它部门，即使有沟通协调问题，也是我们帮助旅客去协调，而不是把旅客直接推给其它的部门。
而对于企业内部服务组织与制度，关键就在于协调沟通与评估、激励管理。航班延误中，有一类是航空公司的“主动”延误。这种延误的服务，涉及到航空公司的商务部门、运营控制部门、客户关系管理部门与现场服务保障部门，在延误情况下，各部门之间如何沟通协调不畅，将明显影响到航空公司服务的效率。因此，企业内部服务组织，最为关键的就是“主动”延误情况下，航空公司内部服务组织与程序的合理性。至于制度设计，核心问题就是延误服务结果评估机制、激励制度与完善机制的设计。对服务结果的评估，直接的目的是为了进一步完善延误情况下服务组织与管理;其次才是作为激励的依据。其中，重要的是评估的科学性与客观性、激励的公平性与合理性，以及服务改进程序与方案的有效性。
4、细化服务管理
航班延误情况下的服务，(如果不考虑代理关系)，涉及的服务主体众多，相互之间的关系也相对复杂。如果不能做到服务管理的精细化，就有可能发生诸如服务标准被“折扣”执行或服务规范不统一等问题。仅以航班延误服务中的休息酒店供应问题为例：在航空公司委托第三方代理服务的情况下，航空公司不但要与服务代理方签订服务水平协议，还要进一步将检查代理方指定的服务酒店，并将服务标准与要求告知相应的酒店管理部门。至于其中代理方与酒店的商业协议如何讨论，不是航空公司需要获取的信息，关键在于与指定酒店沟通自身服务标准与规范。
因此，细化服务管理，强调的就是服务管理的精细化，即实现服务目标的数量化、服务流程的个性化与服务管理的制度化等。尤其是服务管理的制度化，强调的就是将日常的服务规范与行业，固化成相应的服务标准与管理制度，实现现场服务的一致性性与系统性。
5、加强员工培训
员工是现场服务的执行者，也是服务质量的保证者与提升者。关注员工问题，尤其是员工的培训问题，是降低航班延误情况下服务不到位问题的重要因素。员工培训内容，一方面是加强对员工现场服务技能与技巧的培训;另一方面则是服务意识与思想的培训。从企业服务管理的实践与对企业员工关怀的角度看，员工培训，直接的效应就是增长了员工的视野、知识与技能;间接的效应则是对员工关怀或是员工成长的一种表现。尤其是对一线员工而言，培训，无论是企业内部培训，或是外部培训，都可以看作是一种正向激励，能够起到促进员工服务主动性与积极性的效用。
如果进一步从服务管理个核心绩效指标-客户满意度方面进行考察，那么，将会有一个明显的答案：没有满意员工就不会有满意的客户。加强对员工的培训，最终是要体现企业对员工的关怀，为员工提供个人发展能力，从而有利于员工满意度的提升。
(二)对政府职能部门完善监管的建议
1、就机场所在地政府管理建议
当前的机场，从产权与管理上都基本实现了属地化，其管理的主体也从行业管理部门转向了地方政府部门。根据《民用机场管理条例》，地方政府对民用机场负有监管职责，包括规划控制职责、配套设施建设职责、应急管理职责、净空和电磁情况保护职责等。而且，对于航班延误情况下的特例，大面积航班延误的服务，不但涉及到航空公司与机场的服务等，还涉及到联检单位服务、城市公共交通服务，以及酒店服务等。因此，为完善延误情况下的服务，建议机场所在地方政府应建立以类似“空港委员会”或“口岸办”为主导的机场服务保障联动机制，以保证在类似大面积航班延误下公共交通资源、酒店资源，以及治安管理资源的提供。
2010年3月，上海市应急委员会就曾发布了沪应委[2010]2号文件《上海市机场大面积航班延误应急保障工作预案》，明确提出了该预案制定的目标是确保在两场出现大面积延误时旅客的快速、安全、便捷的疏散。预案的核心是建立联动机制，即：市交通港口局总值班室与机场集团总值班室建立直接联络机制，明确联络人与联络方式，并建立由相关航空运输企业和公交运营企业参加的交通保障网络;在应急保障过程中，在机场集团总值班室授权和市交通港口局确认的情况下，两场运营指挥中心可以直接与交通港口局总值班室联系;大面积航班延误等级与响应由机场集团确定，在达到I级时，市交通港口局指挥中心应派员进驻机场;公交企业应根据应急保障要求及时调配车辆。同时，预案还确认具体的应急程序与相关服务协议，可以说有效解决了机场在大面积航班延误情况下的交通资源瓶颈问题，从而能够有效的及时疏散旅客，以避免可能的“群体事件”发生。
2、就行业政府管理建议
根据大交通改革后的三定方案，对航空运输服务质量监管的职责落在了运输司，包括：(1)起草民航运输、通用航空及其市场管理、危险品航空运输管理、运输服务质量管理、民航消费者权益保护的相关法规、规章、政策、标准，并监督执行;(2)负责民航运输市场及服务质量的监督管理，规范民航运输市场秩序;(3)指导和监督航空运输协会开展销售代理管理、航空运输业务行业自律等相关工作，协调监督国际航空运输行业协会等国际组织在国内开展的航空运输服务业务工作;(4)负责机场地面服务机构的许可管理，监督管理机场地面代理服务工作，规范航空服务地面代理协议;(5)负责管理民航消费者投诉工作;(6)负责危险品航空运输的监督管理。因此，根据职责的内容，对行业管理的建议如下：
(1)及时修订或出台相关监管规章
一是从行业自身发展规律出发，一方面是清理或修订出台时间较早，与当前行业发展情况或要求不相适宜的内容;二是紧跟国家法制建设的进程，及时了出台相应法规与之对接。譬如2010年的11月，最高人民法院就颁布了《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》，其中就有数条内容是涉及航空运输服务，且超越了行业规章中的规定。如其中的第四条，因旅游辅助服务者的原因导致旅游经营者违约，旅游者仅起诉旅游经营者的，人民法院可以将旅游辅助服务者追加为第三人;第六条，旅游经营者以格式合同、通知、声明、告示等方式作出对旅游者不公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害旅游者合法权益的责任，旅游者请求依据消费者权益保护法第二十四条的规定认定该内容无效的，人民法院应予支持;第七条，旅游经营者、旅游辅助服务者未尽到安全保障义务，造成旅游者人身损害、财产损失，旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的，人民法院应予支持;第八条，旅游经营者、旅游辅助服务者对可能危及旅游者人身、财产安全的旅游项目未履行告知、警示义务，造成旅游者人身损害、财产损失，旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的，人民法院应予支持;第十三条，因不可抗力等不可归责于旅游经营者、旅游辅助服务者的客观原因导致旅游合同无法履行，旅游经营者、旅游者请求解除旅游合同的，人民法院应予支持;第二十二条，旅游经营者或者旅游辅助服务者为旅游者代管的行李物品损毁、灭失，旅游者请求赔偿损失的，人民法院应予支持。分析这些条款，有些内容已明显与行业规章发生了冲突，需要进行规章的修订;有些内容却是强调了规章的要求，需要我们加大宣传，促进航空运输服务消费情况的好转，强化航空运输文化的建设。
(2)加快地面服务许可制度的建设
目前，航空运输服务纠纷的主要焦点都几乎集中的地面服务。之所以如此，是与目前的地面服务主体良莠不齐有关。与市场销售服务不同的是，我国在航空运输地面服务方面，除了运营安全之外，对服务等内容，并未建立起相应的许可制度，对地面服务企业的资质要求、经营内容，以及服务水平协议等都缺乏有效的监管。因此，为加大航空运输服务质量监管，理顺地面服务机制，应建立地面服务许可制度，对地面服务企业进行资质分级，对地面服务企业根据资质等级进行分类管理，确认相应的服务项目与范围，以及服务水平的保证等，培育一批具有较强服务保障水平与能力的第三方服务代理企业。
(3)加大行业服务标准建设
行业管理部门，应该根据行业运营安全与行业报务质量两方面的要求，分类建设并完善相应的行业标准，对运营安全与质量影响较大的标准内容，应形成强制性的规范，要求相关服务企业直接应用或是严格应用;对运营安全与质量影响相对较小的标准内容，应形成指导性的或是推荐性的规范，由相关服务企业视自身发展要求应用。
需要说明的是，这里对强制性标准内容的定义，应该体现以下几个方面：一是，是否会影响到行(企)业运营安全;二是，是否会对行业发展造成重大影响;三是，是否会行业或企业的社会责任履行造成重大影响;四是，是否会带来可能恶劣社会效应，如群体性事件等。因此，对于航班延误服务中争议较大的经济补偿标准问题，以及航班的签转问题，就应该建立起强制性的服务规范。
(4)促进第三方代理机制的形成
从目前的行业服务实践来看，航班延误时的服务不到位，核心问题第三方委托代理机制的缺失。但是，要真正实现有效的第三方代理机制，就必须理清机场概念的三个内涵：
第一种内涵，是航空运输服务的场所或区域。在2009年7月1日正式实施的《机场管理条例》中，为其作为公共基础设施的定位提供了法律认可与保障。航空公司是否可以拥有“机场”的使用权或经营权，或许可以重新讨论，尤其是对于那些市场明显欠发展的支线机场，如果能够由地方政府或是某级拥有机场所有权的政府部门，通过托管或其它经营权转让的方式，交由航空公司运营，并在政策上给予一定市场保护，或许可能成为解决机场发展问题与提升运营质量的“两全其美”的手段，在发生类似航班延误等服务问题时，也就不可能产生所谓的责任推诿的现象了。
对于第二种内涵，机场管理机构，则是目前机场管理模式变革争论的焦点。在一些市场发展较好、运营压力较小的机场，机场管理机构理应构建一个公平竞争的航空运输服务情况。因此，这种内涵的机场管理当局，应该退出直接经营的相关业务，尤其是航空运输地面代理业务，加强安全与服务质量监管职能，大力推进专营权或特许经营权等转让手段，从而有效消减类似航班延误等服务矛盾中的航空公司与机场服务代理之间的争议与责任推诿现象的发生频率，有效落实国际民航组织所倡导的最佳商业法则与服务水平协议。
至于第三种内涵，机场服务代理方，由于其传统的拥有机场所有权或缺乏监管的经营权而带来的自然垄断特征，使得其与航空公司之间的“市场化”委托代理机制名存实亡。因此，这种内涵必须建立在第二种内涵健全的基础上，建立在具有严格经营权转让与安全质量监管的基础上。
由此可见，第三方代理机制形成的核心是机场管理模式的改革。根据《民用机场管理条例》，机场作为航空运营服务的场所，其全面的监管应由具有法律授权的、不直接参与经营的机场管理机构完成，并确定机场管理机构保证公平服务的职责，包括：提供公平、公正、便捷服务要求(第33条);组织制定服务规范并向社会公布(第34条);按标准配备相关服务设施设备并提供相应服务(第35条);建立信息共享机制(第36条);与相关方共同保障航班正常运行(第37条)等。因此，行业管理部门，应该在地面服务许可机制建设的同时，促进地方政府完成对机场管理模式进行改革，促进具有实质意义的第三方代理机制的形成。
(5)建立系统的质量监管机制
仅以航班延误信息报告制度为例：由于航空公司、机场都是独立的经营主体，在涉及与自身利益有冲突的信息报告决策时，其趋利行为将尤为明显。因此，这种信息自愿报告机制，应该有先期的引导(如确定需要报告的内容、格式与范围，甚至是确定这些内容的条例或依据)、中期的分析与确认(要有专门的信息校验部门，对航空公司自愿报告的信息进行评估、确认，并建立相应的信用等级)、后期的激励(如将信息报告的结果与航权、航班时刻分配挂钩，作为分配的参考依据)等能够形成闭环的过程，从而保证信息收集的有效性与全面性。
因此，形成航空运输质量监管机制过程中，应该以PDCA原则为基础，在监管方面实施闭环管理，加大对监管结果的激励力度，从而确保航空运输质量监管机制的螺旋式完善。
五、结语
虽然，从业务量或是服务数量上看，航班延误情况下的服务，只是航空运输服务中的极小的一部分，但它却在很大程度上影响着行业监管的形象与行业服务的水平。因此，加强航班延误情况下的服务理所当然。但是，由于航班延误情况的复杂性与服务的不确定性，仅从延误后的服务入手显然是远远不夠的，我们真正要做的，还是如何系统地进行航班延误治理，从源头上尽可能减少航班延误情况的出现。
当然，航班延误治理与服务的系统性，决定了其治理与服务的复杂性，是一个难以全面阐述的问题。我们只是希望通过自身微薄的研究，能够与行业监管人员、服务人员与研究人员一起，共同营造一个良好的航空运输服务情况。由于研究时间与研究条件的不足，报告中必然会有不妥之处，还请专家、学者能够予以原谅，并给予批评指正。
参考文献
1.欧共体关于航班拒载取消或延误时对旅客赔偿和帮助的一般规定
2.《开展保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作方案》
3.《航空运输服务质量定期公告制度》
4.美国：14CFR234航空公司服务质量完成情况报告
5.系统地看待航班延误治理工作
（本文仅代表作者观点，中国民用航空网保持中立。）
