属地化管理后的机场安全管理对策
(发表在《中国民用航空》2004第2期)
摘要：本文从机场管理公司的角度对属地化改革后的机场安全管理进行分析，讨论新形势下机场安全管理面临的风险和挑战，阐述了属地化管理后的机场安全管理对策，并且对加强机场安全管理工作提出相应的建议。
关键词：机场、属地化、安全、管理
Keyword : airport Localization Safety Management
导言
民航业的特点是大规模化、连续化和自动化，其生产关系极其复杂.各个环节和工序之间相互联系、相互制约。航空安全管理就是要通过全面地、系统地、彼此联系地以及预防性地处理民航生产系统中的安全性，有针对的分析、讨论、解决系统中具体安全性问题是构建整个系统安全的基础。机场安全管理作为航空安全管理的重要组成部分，其安全管理的质量直接关系到整个航空安全系统的安全。民航改革冲击着机场安全管理的方方面面，包括原有的思维模式、工作方式等，目前民航机场管理体制改革已经进入新的发展阶段，机场管理隶属关系、机场定位的改变以及机场公安属地化管理，传统的安全管理的组织结构、方法和原有的机场安全管理体制已不能适应市场经济体制下日趋激烈的经营环境，在实质性行业安全监管和运行机制还没有安全形成的阶段，安全工作容易出现疏漏，只有积极研究如何适应民航发展的形势，开拓创新，切实提高机场安全管理水平、增进员工安全意识、提高航空安全保障能力，才能保证民航改革取得真正成功并为改革的进一步深化打好基础。
机场属地化管理后，在机场的运营管理上导致了各种各样的矛盾和冲突，对机场的安全管理造成了极大的影响。首先改革导致机场员工心态变化，产生了相当强烈的危机感;其次，原本机场专业安全管理人员存在人才总量不足的现象在改革后没有改善，人才流失比较严重;第三，机场安全管理面临着安全管理职能改变带来的工作流程的重新设计，机场安全管理法规体系框架和相关规章也需要进行调整;第四，机场安全管理部门与当地政府、新成立的航空安全办公室在具体安全管理工作中存在一个磨合期，这期间各种冲突、碰撞、摩擦将在所难免;同时随着机场市场化改革的不断深入,机场安全管理机制中原本存在的问题也逐渐暴露出来,成为制约机场安全可持续发展的瓶颈。上述内容都对机场安全管理带来新挑战，对机场安全管理模式和方法带来深刻的影响。如何正确处理改革、发展和运输安全的关系，保障机场安全生产;如何用最短的时间建立一套高效顺畅、科学协调、有利于调动全员积极性的现代安全管理体系，如何有效防止各类安全责任事故的发生，确保机场持续、稳定、健康发展，是每一位机场安全管理工作人员必须面对和认真思考的问题。
一、属地化管理对机场安全管理带来的变化
随着机场体制改革的推进，机场投资目标将从关注社会效益转向更加关注经济效益，但是对航空运输企业来说，安全就是效益，安全就是大局，机场的一个主要目的是保证航空运输的连续、方便、快捷与安全，安全也是机场健康发展的前提。目前,机场正面临着安全基础不牢,安全与行业的发展不完全适应的严峻形势。机场管理当局必须正确处理安全、改革、稳定、效益之间的辩证关系，认真分析机场属地化管理对机场安全管理带来的挑战，为真正提高机场企业的核心竞争力打好基础。
1. 机场定位和性质改变。改革前的民航省局集政府部门和机场于一身，既是主管当地民用航空事业的政府职能部门，又是直接经营民用机场的运输服务企业。在2003年的民航管理体制改革中，一大批机场按照《省(区、市)民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》，实行政企合一的民航省(区、市)局和与其管理的机场政企分开，撤销民航省(区、市)局，机场移交地方政府管理，以省(区、市)为单位组建机场管理公司，虽然各个机场公司在名称上有差别，比如有的名为机场管理集团公司，有的名为民航机场管理有限责任公司等，但公司的性质都是隶属于当地政府的大型航空运输服务企业，经营和管理辖区的机场，彻底改变过去对机场事业单位或事业单位、企业管理的定位，机场被明确定位为企业，实行企业化经营，机场将和航空公司一样，成为航空市场的主体。机场定位和性质改变必将从本质上影响到机场安全管理模式和方法。
2. 机场员工心态变化。由于近些年来机场员工的工资、福利相对来说较当地社会平均水平稍高，以及员工具有长期民航准军事化管理带来的优良传统，员工一般具有良好的心态。机场改革使机场员工也将一同划归地方政府管理，涉及到人事调整和利益再分配，机场员工受长期以来计划经济思维的惯性作用，对根本性改革后的员工内心冲击很大，特别是改革带来的医疗、人事、工资待遇等制度的变化，会引起员工心态的变化，工资和待遇问题成为机场员工最大的担忧，增加了员工社会心理压力，产生相当强烈的危机感，甚至会引起消极悲观的情绪，容易造成思想，工作，精力三不到位。
3. 安全管理内容、人员变化。改革后，机场管理当局不再行使对机场的行业监管职能，对当地省份内民航机场航空安全监管交由当地的地方安全监管办公室，机场管理机构只对其经营的机场承担安全管理责任，对其他机场的安全管理、行业指导职能也不复存在。在管理人员方面，由于历史的原因机场专业安全管理人员存在人才总量不足，结构不合理，分布不平衡，关键岗位缺员等问题没有解决，而在航空安全监督办公室的成立过程中更是抽调了不少有经验的安全管理人才，安全管理人才流失比较严重。
4. 机场安全管理组织结构变化。在明确了机场的产权关系、机场管理权的由民航总局转交到当地政府后，属地化后的机场必将逐步建立完善法人治理结构为核心的现代企业制度，实现了企业化管理，机场组织结构进行变革成为大势所趋，这其中必然涉及到原有的各省局安全监督处的机构和人员调整，安全监督处面临着单位名称的改变以及职能、人员的调整。
5. 安全管理工作协调关系变化。改革后民航行政管理机构实现精简，民航的管理体制从原先的民航总局-地区管理局-省局-航站四级体制，简化为民航总局-管理局两级体制，因而安全与生产的关系处理难度增大。如何明确政府和机场在安全管理上各自的责任，机场如何与地方政府、航空公司以及新成立的航空安全监督办公室进行合作，使改革后的机场安全管理体制良好运转，还要有一个探索和磨合的过程。
二、属地化管理后机场安全管理思路和对策
民航改革的任务之一就是要提高整个行业的安全水平。 针对属地化改革中出现的新问题，必须坚持以长期以来形成的安全管理经验为基础，坚持安全第一，预防为主、领导干部三到位，安全工作三落实，安全工作四项建设，四不放过等等一系列做好安全管理工作的要求和措施，认真研究、采取有效的措施应对安全管理中的新挑战。
1. 树立人本思想，做好人员思想工作。在安全工作中，人是最重要的因素，属地化改革关系到机场员工的切身利益，确保安全必须精力高度集中，因此各级管理者要从确保安全的需要出发，坚持以人为本的思想，积极主动地开展思想政治工作，及时发现员工的心态变化，为广大员工解疑释惑，不断促进人员观念的转变和思想的解放，给广大员工提供一个宽松的，和谐的，愉快的工作和生活氛围，从而让广大员工形成一个健康的心理状况，精神饱满、充满信心地投入到保证安全的各项工作之中。对各级管理干部来说，必须顾全大局，坚守岗位，恪尽职守，保证安全工作的衔接，形成第一把手主要精力抓安全，分管领导全力以赴抓安全，班子成员同心协力抓安全的齐抓共管局面，将安全生产工作始终摆在议事日程，这是机场运行安全的重要保证，安全问题本质上就是管理者及员工的安全观念问题。
2. 转变安全管理部门职能，提高工作效率。机场改革后要尽快建立起与市场经济相适应的机场安全管理体制。目前大多数机场公司采用直线职能型的组织结构，安全监察处作为机场安全管理部门是其中重要的一个职能部门，在安全管理上出现职能交叉、职能分属几个部门的状况，因此有必要进行组织整合及安全管理运行机制的再设计，以集中、规范、高效、统一实施安全管理为导向，对原有安全监察处、企管处、人劳处的职能进行分析、优化整合，通过组织和业务重组来再造安全管理流程，尽可能减少职能上的交叉，设立安全质量管理部。新成立的安全质量管理部形成一条龙的安全管理模式，根据公司安全质量管理需要建立用于内部管理的安全质量体系以及主要用于向旅客、政府主管部门和公司管理层提供证明的安全质量体系。要加大安全质量管理部具体管理机场的职能，将安全管理和质量管理结合起来，实行简洁明了的安全质量管理流程，安全防范关口前移，增强企业活力，为企业发展提供有利的环境和条件。在机场安全管理人员结构上，要进一步充实安全管理机构和专职管理人员，确保安全管理工作在机场改革与发展中得到切实加强。
3. 加大安全教育和培训力度，扩大安全管理人力资源贮备。进一步解放思想，更新观念，建立起一条完整的培养、选拔、使用的安全管理人才产生链。坚持对机场新员工、换岗人员等提供系统的岗前安全培训，提高各岗位工作人员的安全技能，坚持每月安全教育日、安全检查、安全整顿制度，认真组织员工参加安全竞赛和技术研讨，不断夯实安全工作的基础，真正做到安全关口前移。要制定具体的培训计划，积极开展不同层次、不同内容的安全专业培训，对安全管理人员的培训内容应该包括我国民航安全管理体系及法律法规、国际民航公约及有关机场的附件、机场综合应急管理等内容，使各级安全管理人员的思想政治水平、业务素质适应机场的发展。
4. 强化安全基础工作，实行制度化管理。机场公司要针对体制改革中的变化加紧对《机场使用手册》的修订、完善工作，有目的的针对安全责任区、飞行区、机坪作业区、候机楼隔离区的安全运行、人员培训、防范措施、应急预案等各个环节进行工作规范文件更正，根据新的管理和经营机制，按照可操作性、科学性、规范性的原则，在编制、修订机场经营手册、规范化管理手册或机场管理手册时必须包含安全管理规章制度，使安全责任在每一个部门、每一个岗位得以贯彻落实。严格执行事故上报和责任追究制度，目前单位领导和有关人员对安全责任事故的责任。
5. 建立双向沟通渠道，强化安全信息交流。就机场公司而言，要建立稳定的与当地政府安全主管部门、当地航空安全监督办公室以及航空公司的交流合作渠道，营造一个支持性的、值得信赖的和诚实的安全管理氛围，保证政府与企业的安全信息交流畅通，在机场净空、电磁环境以及机场控制区的封闭式管理等方面积极与地方政府加强合作，争取地方政府的支持。牢固树立大民航思想，真正以保证航空安全为最终目标，机场方面在安全管理加强和安全监督办公室的合作，主动接受安全监督办公室的行业监督、管理，积极发现和解决磨合期内出现的航空安全问题，为机场的正常运营创造良好的安全生产和市场环境。就政府层面和监管层面来说，要根据新的形势，加强宏观管理，抓紧研究提出修订机场安全生产方面的行政法规的意见，完善民航安全法律保证体系，切实履行好职责，做好航空安全工作的指导、监督和检查工作。
三、对机场安全管理工作的建议
保证机场安全运营，除了要广泛开展宣传教育活动、组织开展岗位安全培训、落实安全生产责任、健全安全生产考核制度和深化安全专项整治外，还要加强行业内安全管理的交流，引进先进的安全管理理念，借鉴国外的先进经验，在加强安全管理的基础工作上，笔者认为有条件的机场可以考虑采取以下工作措施。
1. 积极倡导企业安全文化建设。以长期积累的安全管理经验为基础，正确认识安全和效益的关系，树立安全第一，预防为主的思想，以旧四严、新五严为要求，以健全的法规规章和完善的设备设施为条件，在安全、效益、服务等各个领域加强机场企业安全文化建设。
2. 完善信息化监管系统，实行自动化动态管理。充分运用现代电子信息与网络技术，发挥电子信息技术的催化作用，建设安全生产信息化监管系统,。对安全隐患信息实现动态管理，汇总分析，及时地、科学地提出相应的管理方案和整改措施，避免传统安全管理模式中出现的安全信息传递衔接时间间隔长、信道堵塞率高等缺点，避免人为因素带来的差错，既大大提高了子系统之间的工作效率，又简化了安全信息流程，保证了安全管理信息传输的及时性、唯一性和准确性。有条件的机场考虑建立健全门禁系统与安保监控系统，以适应现代化航空港的管理模式，为公司的长治久安打下良好的基础。
3. 把机场安全管理纳入ISO9000质量体系。根据机场规范化管理和ISO9000系列标准的要求和规定，制定机场的规范化管理手册或机场管理手册。力争通过对包括机场及候机楼管理、机场及机务维修、机场安全管理、商业管理和有关航空信息服务等方面的认证，创建机场安全运行质量保证体系，建立机场空防、机务、客货运等生产单位的自我监督检查机制。将安全管理纳入ISO9002质量保证体系，可以从根本上保证机场公司在安全的轨道上健康运转，保证机场安全管理工作的持续发展。
结语
安全是机场发展的基础，安全管理是机场永恒的课题。随着民航体制改革的深入，机场安全管理工作还会出现一些新情况、新问题。因此需要我们不断积极实践，探索机场下放地方政府管理后出现的新思路、新机制，不断解决前进中的问题，不断完善机场安全管理，建立健全科学、高效的安全管理机制，只有这样，才能保证民航体制改革的成功，确保机场生产运行始终处于安全稳定协调的可控状态。
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