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机场建设项目监理及其监理条件

  摘要:1988以来,我国在一些大中型建设项目,特别是世界银行贷款项目试行监理制,取得了可喜的成效,建造了一批高质量、高标准、又不超费用、不超工期的项目。这对于机场建设项目全面实行工程监理制,尽快同国际惯例接轨,无疑是有借鉴意义的。

  关键词:建设项目 监理工程师 监理条件

  建设项目监理,国外又称项目管理,是指对建设项目的监督和管理,是监理单位受业主的委托或授权对工程建设项目的费用目标、时间目标、质量目标进行总体控制的综合管理行为。

  据有关资料统计,2000年我国在建的工程项目63%已实行了监理制度,且实行了建设监理的工程项目,合格率达100%,优良率达80%以上,取得的成绩是显著的。但与国际工程项目的管理水平相比,还存在较大的差距,主要表现在受现行基本建设管理体制的约束,绝大多数工程项目的监理,仅仅局限在施工阶段,即业主雇佣“监理工程师”,利用FIDIC合同条款对施工现场进行管理工作。这样的监理行为是被动的,对工程项目监理的深度和广度都是不够的。监理工程师由于不能参与建设项目可行性研究、方案选择、初步设计、施工图设计、施工招投标等阶段的工作,相当于一切都得按照他人的定式从事,因而在更能体现监理优势和作用的前期工作阶段,没能充分发挥监理工程师的主观能动性作用。

  1实行建设项目的全面监理,是监理制度的基本要求

  监理制度是我国建设经济体制改革的重要内容之一,它是全面负责现场质量管理的有效制度,是机场建设项目按期保质高效完成的关键,也是与国际建设市场接轨的必备条件之一,更可有效遏制一段时间以来建设市场出现的腐败现象、行政干预、长官意志、政企难分等弊端。因此,借鉴国际监理制度的成功经验,结合我国基本国情和实际情况,实施建设项目的全面监理,是确保机场工程建设质量的根本途径之一。

  所谓全面监理,意指按照国际上通用的监理模式,对机场工程建设全过程、全方位、全环节实施“三大目标”控制。亦即凡涉及或影响工程建设的质量、进度、投资的主要方面或主要环节都应纳入监理范畴,进行监督管理。从建设项目各阶段的时间—费用影响曲线图可以看出,最能影响一个项目的投资、规模、使用期的维护费等技术、经济指标的阶段是在项目的决策阶段。

  设计是工程建设的灵魂,是控制工程投资的龙头,设计阶段对工程造价的影响占90%以上。但由于从事施工前期的设计单位所处的立场、动机、费用、责任期及考虑的因素、范围等不同,都间接影响工程项目的造价、质量等各项经济技术指标。因此,在这段时期更需要监理,监理工程师靠的是丰富的知识、精湛的技术及良好的信誉得到项目而赢得业主们的信任,故只有他们才能胜任这项工作。此外,将可行性结果转向设计,将设计结果转向施工,将施工结果转为使用都需要十分内行的监理工程师参与管理,所以建设项目的监理应是项目周期全过程的。

机场建设项目监理及其监理条件

  2建设项目的阶段划分及监理内容

  国外工程项目的建设大致划分为计划、执行、生产三个阶段。我国工程项目从建设前期工作到建设、投产一般要经历项目建议书(预可研)、可行性研究报告、设计工作、建设准备、施工营造、竣工验收等几个阶段。各阶段的工作内容是不相同的,因而监理的任务也会有差异。

  在项目决策的建设前期,监理的任务是可行性研究及参与设计任务书的编制,监理工程师应组织经济专家、市场研究专家、精通专业的工程师、土木工程师等,运用经济学,投资学,技术学等知识就项目背景,投资的必要性和经济意义,需求预测,拟建规模,标准,资源,材料,实施地点、条件、设计方案、环保、就业、投资估算,资金筹措、近期远景情况等进行调查研究,拟定出书面材料。

  在设计阶段,应组织建筑师、专业工程师、土木工程师、造价工程师等对建设项目的设计提出设计要求,组织专家评选设计方案,协助业主选择合适的勘测、设计单位,商签勘测、设计合同并组织实施。在设计单位的设计过程中,要定期检查设计进度、设计质量、设计预算,随时更正设计偏差,并要求设计单位挖掘潜力,优化设计方案,保证设计质量、设计进度及设计预算不超投资估算。

  在施工招标阶段,选择分析招标发包的方式,编制招标文件、预选工程量清单、图纸等其他合同文件资料,协助评审标书、协助业主签订施工合同、签发开工报告,审查承包商的分包、施工计划、技术方案、材料设备清单及其采购计划等。

  在施工阶段,监理工程师任命工程师代表(FIDIC的“工程师”)进驻工地现场,审查批准承包商的施工组织设计,督促检查承包商的施工进度,检验每一道施工工序及各种施工材料、设备,保证施工质量;组织专家处理事故,检查工地安全;鉴定事故责任,向承包商提出索赔,鉴别承包商的索赔书,复核承包商的结算单进行投资控制等等;定期向业主通报工程情况,上报各种报表并收集、整理项目资料。

  在保修阶段,检查已竣工建设项目的使用情况,鉴定其质量责任,督促承包商的保修,最后鉴定项目结束认可。

  由此可见,监理应是管理、技术、经济、金融、法律、环保、合同管理等多学科的综合。监理工程师应是更高层次的科技、管理人才,他必须能及时发现问题,并提出相应的合理规划,供业主做决策,及时纠偏。他关心的应是当时的情况,并能运用自己的经验、知识预测将来的发展,主动监督。监理工程师应在不同的项目阶段组织相应的工作班子,划分职能,才有可能在千变万化的经济市场中,搞好项目管理目标的投资、进度、质量控制。

  3国际FIDIC条款是建设项目实施全面监理的基础

  FIDIC合同条款是国际咨询工程师联合会颁布的国际合同范本,是国际工程项目管理的基本准则,主要包括《土木工程施工合同条件》(由业主和承包商签订,支持在施工阶段的监理)、《工程总承包合同条件》(由业主和设计单位签订,支持对设计的监理)、《电气与机械工程合同条件》(由业主与供货商签订,规范对材料设备制造的质量监理)、《业主与咨询工程师标准服务协议书》(由业主和监理单位签订,委托监理实施)等,适用于建设项目不同阶段承发包模式的管理,对业主、承包商和监理各自所承担的责任、享受的权利和应尽的义务,给予了明确的界定,三方都必须遵守,共同推动建设项目的实施。而我国监理制度实施的主要依据是国家工程建设政策、法律、法规、政府批准的建设计划、规划、设计文件以及依法成立的建设合同,包括具体的法律、条例、规定、办法、规范、规程、标准等以及项目实施的设计任务书、勘察与设计合同和业主与材料、设备供应商或其主管单位鉴定的合同等。这与FIDIC条款对工程项目全过程管理的要求是完全一致的,同时FIDIC条款对建设项目管理的范围、时间、费用、质量、资源、沟通、风险和采购等方面的管理方法、步骤和程序规定得相当详细、具体,有非常强的实践性和可操作性。

  国际FIDIC条款还明确规定了监理组织的机构模式,特别强调了监理工程师决不是业主的雇员,他应是业主请来的高级顾问,他只接受业主的合理指示,其下属或机构无权干涉他的工作。为了防止信息管理的混乱,造成监理失控,一般要求采取线性组织结构模式,即在工程项目的监理过程中,总监理工程师除委托监理工程师代表之外,还要根据监理依据或监理内容的不同,设立各项监理代表。如设计监理代表、质量监理代表、合同监理代表即驻地监理工程师等。总监理代表或监理工程师根据工作需要再设若干监理员。即凡涉及工程项目质量、进度、投资的每个范畴或每一个环节都是进行监理的范畴。因而监理工作的监理过程涉及法律、技术、设备、经济、管理等多项领域、多门学科。这就要求总监理工程师应当具备较高且较全面的素质,丰富的设计、招投标和施工等工程建设经验,监理工程师也应是某项方面的技术专家。他们在监理工作中发挥各自专业特长,各有工作侧重面,形成集体智慧,群策群力,共铸建设项目管理大计。

  我国的监理公司大致分为四种类型,一是政府主管部门为改善经济条件,安置分流人员成立的公司;二是大型企业集团设立的子公司;三是教学、科研、勘察设计单位分立出来的公司;四是社会团体组织及社会人士成立的监理公司。除第四类中的少数社会化监理公司外,其余绝大多数都存在产权关系不清晰,法人治理结构不健全,分配机制不合理的现象,既严重制约建设监理事业的自身发展,又难以保证建设项目的顺利进行。因此,必须对现有监理单位的体制进行改革,以便更好地适应国际FIDIC条款所倡导的工程项目的全面监理。

  4机场建设项目监理的现状和存在的问题

  当前在机场工程建设项目中,存在监理组织机构不完善,监理队伍不健全,业主单位对监理的认识不够等问题,许多建设项目的监理机构,或由项目主管部门指定,或与施工(设计)单位同属于一个部门,监理者与被监理对象存在千丝万缕的联系,使工程的监督难以得到有效进行,主要表现在以下几个方面。

  4.1对实施建设项目监理的必要性认识不足。

  由于业主单位的一些管理人员缺乏监理知识,对自身配合监理工作方面的职责不清,甚至极个别业主单位对实行监理制还存有“花钱买婆婆”的想法,不执行监理制度,不聘请监理,使监理制度流于形式。在监理的实施过程中,还存在监理工作权力不到位,业主截留应赋予监理的职权,有的业主与施工单位关系错综复杂,摩擦不断,监理单位提出的合理要求,双方都置之不理,大大地影响了监理的效果。

  4.2监理队伍的人员素质与监理工作要求不适应。

  由于监理制的实施起步较短,监理队伍的人员结构不合理,专业不配套,监理人员多以土木工程师为主,且外聘人员过多,不利于监理单位整体水平的提高。在年龄结构上存在两头多,中间少的现象,年纪大的虽然有丰富的实践经验,但身体条件差,对新知识、新技术、新方法的接受较慢,年纪轻的工作经验又不足,持证率低,有的监理人员无参加岗前培训,总体素质偏低,缺乏高水平的驻地监理工程师,有的监理人员责任心不强,对发现的问题视而不见,甚至弄虚作假。

  4.3现场施工缺乏有效的监控手段和方法

  监理单位对施工现场巡视、抽查和旁站监督的重视程度还远远不够,通过检查发现有的监理人员质量意识不高,没有严格执行有关规范和技术规程,有的监理单位缺乏与工程相适应的检测仪器和试验设备,且检测人员数量不足,平行、抽检实验频率不够,有的仅靠一把钢卷尺和一双眼来检测质量,有的甚至对工程未进行复核测量,根本谈不上对工程进度的有效控制。

  4.4建设项目监理的深度和广度不够

  对机场新建、扩建的大中型工程项目差不多都实行了监理制,但对一些小型、维修的技改项目实施监理制的力度显然还不到位。且大多数机场建设项目监理局限于施工阶段的监理,而对勘察、设计、招投标等阶段仍未实行监理,容易造成勘察成果、设计质量和时间的失控,施工招投标的质量不高。从监理的职责来看,监理工程师的任务是“三控制两管理一协调”,而目前的机场建设项目监理,仅侧重于质量控制,进度和投资的控制流于形式,合同管理和信息管理十分薄弱。

  4.5监理收费太低,严重制约监理事业的发展

  国外监理收费的标准一般为工程总投资的10%,高的可达15%,而目前我国监理的收费较低,不足工程投入的1%。低廉的收费使得监理单位自身的建设发展受到严重的制约,他们不能高薪聘请称职合格的监理工程师,也无力购置相应的检测设备,同时业务上也颇受限制,由于业主不授权,监理缺乏应有的手段进行监督与管理,且必须按业主的要求来履行职责,故对工程的监理效果很难达到预期目的。

  5完善机场建设项目监理的条件和措施

  近年来,我国在建筑领域先后颁布、实施了《建筑法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》、《建设工程监理规范(GB50319-2000)》等相关的法律法规,对规范建设市场秩序起到了应有的作用。同时,也为建设项目全面实行监理制创造了良好的监理环境和条件。

  5.1加大推行机场建设项目监理制的力度

  实践证明,实行监理制能有效地控制机场建设工程的质量、进度和投资、安全,能有效地协调业主、承包商、设计单位、材料设备供货商之间的关系,有利于建设合同的全面履行,有利于提高机场工程的建设管理水平。因此,业主单位要严格遵守基本建设程序,对所有基础设施项目都必须实行全过程的工程监理制度,杜绝内部监理,合作监理,严禁无证、越级承担监理业务。通过监理委托合同,确立监理工程师代表业主利益工作,支持监理单位依法在合同的范围内开展监理工作,真正赋予监理工作“三权”,即质量、工期和计量支付权。

  5.2引入竞争机制,公开招标择优选定监理单位

  机场建设项目的施工普遍实行了招投标制,而对监理单位的选择仍然是采取“直接委托”或“内部监理”,这种方式选择的监理单位素质难以保证不说,无形中增大了业主单位的管理工作量。为了进一步提高机场工程建设的质量,必须引入竞争机制,严格按照《招标投标法》的规定,坚持“三公开”的原则,全部实行公开招标,择优选定具有机场建设经验、投入的监理人员素质高、专业配套齐全、检测仪器设备符合机场工程需要且社会信誉高的监理单位承担监理任务。

  5.3强化监理单位的管理,促进监理工作走向“四化”

  监理制度的职责决定了监理受托于业主,但既对业主负责又对承包商负责。这就要求作为实施监理制度的监理单位,必须具有“明亮铜镜”之素质,通晓“规律、条理、准则”及“修正、雕琢、纠偏”之能力,故而加强监理单位的“监理”显得尤为重要。

  针对机场工程建设项目具有技术新、设备多、投资大、周期短、风险高等特点。应采用市场准入证管理制度,凡进场的监理单位必须持有民航总局审批的相应工程的监理资格,监理人员必须持证上岗,坚决制止监理的挂靠、分包、转包行为,对中标的监理单位要定期跟踪督察,促进监理单位编制好《监理实施细则》,配备足够合格的现场人员,并加大设施设备的投入,建立满足工程需要的工地实验室,真正使监理工作走向法制化、标准化、规范化和程序化的管理轨道。

  5.4完善法规建设,全面提高监理总体素质

  为了推动工程建设监理制的全面制实施,国家相继制定了一些相关的法律法规,但民航系统至今却没有专门规范机场工程建设项目监理活动的管理条例,对违章违纪造成工程质量事故的监理单位和责任人的处罚显得不力。为此,建议民航总局尽快出台一系列配套的操作性强的监理法规和实施细则,加大行业监理队伍、人员的知识培训,进一步提高监理的综合素质,规范机场建设项目的监理工作程序,改进其工作方法,采取有效的监控手段,做好事前、事中、事后的目标控制。

  (本文刊登在《民航科技》2002年第一期)

(本文仅代表作者观点,中国民用航空网保持中立。)