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航班时刻拍卖持续实施的核心机制(下)

摘要:本文描述了美国和我国航班时刻拍卖的现状,认为航班时刻拍卖不能持续实施的原因是制度设计出了问题。航班时刻拍卖收入归属与分配机制是让航班时刻拍卖能够持续实施的核心机制。在深入分析的基础上,本文设计出新的机制:航班时刻拍卖收入不归国家所有,应当归航空公司群体共有,在航空公司群体内分配。抽签取得的航班时刻不应当缴纳使用费。该理论可以拓展到多种公共资源管理领域。

关键词:航班时刻 拍卖 空域 国有资产 公共资源 物权法

本文分上、下两篇。上篇:航班时刻拍卖持续实施的核心机制(上)

四、航班时刻与拍卖收入不应当归机场和空管部门

认为航班时刻及其拍卖收入应当归属于机场和空管部门的观点,都有一定道理,但进一步深入分析,却是不成立的。

我们先谈航班时刻拍卖收入的归属。机场认为是其优良的设施和管理致使航班时刻的价值提高,因此,航班时刻拍卖收入应当归其所有。但是我们进一步分析,可以得出的结论却是,是航班时刻的严重供求矛盾导致了航班时刻的高价值,而不是机场优良的设施和管理产生了航班时刻的高价值。例如,2015年广州白云机场的航班时刻具有很高的拍卖价格,如果在青藏高原建设一座与广州白云机场的设施与管理水平完全相同的机场,其航班时刻恐怕没有航空公司会出钱来竞买,那个机场的航班时刻可能不值一分钱;不但如此,当地政府和机场还可能为开飞该机场的航空公司提供航班补贴,也就是说,该机场的航班时刻价格可能是负值。因此,航班时刻的高价值不是机场的管理设施产生的,航班时刻拍卖收入不应当归机场所有。同理,航班时刻拍卖收入也不应当归空管部门所有。

另外,将航班时刻拍卖收入归属于机场和空管部门,还存在会造成垄断,降低社会福利的问题,美国、欧盟等国家的理论界对此已经有比较深入的分析。简单来说,根据经济学原理,在需求既定的情况下,供给越少,价格就越高,供给者获取的利益就越大。因为机场和空管部门是垄断性的,如果将一个供求严重失衡机场的航班时刻拍卖收入归属于机场,机场为获取高价格,将没有动力改善机场设施和管理来增加航班时刻数量,就会损害社会公共利益。

五、航班时刻的高价值是地方经济发展的正外部性产生的

根据经济学原理,当一个人从事一种影响旁观者福利,而这种影响既不付报酬也得不到报酬的活动时,就产生外部性。如果对旁观者的影响是不利的,就称为负外部性。如果这种影响是有利的,就称为正外部性。

航班时刻的高价值就是地方经济发展的外部性产生的。具体来说,在一个地方的经济发展水平较低时,航空运输需求不是很多,各个城市机场的航班时刻都能够满足航空公司的需求,航空公司可以自由的根据各个机场的航班利润水平安排航班,在这种情况下,由于航班时刻不具有稀缺性,航班时刻没有价值。随着某些城市经济的发展,这些城市的航空运输需求增加较大,而当地机场提供的航班时刻数量满足不了航空公司增加航班的需求,这样,航空公司在这行城市的航空运输供给就不能满足该城市的航空运输需求,根据供求规律,机票价格就会提高,与开飞其他经济不发达的城市相比,开飞发达城市的航班会有更高的机票价格,航空公司能够获取更多的利润。开飞这些发达城市机场的航班,即使扣除一部分费用,其盈利水平仍然与飞其他城市的航班相同,这部分可以扣除的费用就是航班时刻的价值。因此,航班时刻的价值是一个地方经济发展的高水平产生的。

再进一步说,时刻的价值来源于区域布局的不平衡,城市的集中化以及机场建设与城市发展的不匹配性,否则时刻就不具有价值性。也就是说,当一个机场的航班时刻供不应求时,航班时刻才具有价值,如果航班时刻供求平衡,则该机场的航班时刻就没有价值。

虽然航空公司开飞经济发达城市的机场可以获得超额利润,但航空公司并不需要向他人付费,因此,发达城市的经济发展对航空公司具有正外部性。

既然航班时刻的高价值是一个城市的经济发展产生的,那么航班时刻拍卖收入是否应该归属于当地政府呢?

答案应当是否定的。导致一个城市机场航班时刻高价值的经济发展不是政府创造的,而是该区域所有的社会主体创造的,在法治社会,没有法律依据政府无权收取税收和费用。更重要的是,一方面,地方的经济发展对航空公司具有正外部性,另一方面,航空公司的运输行为对地方经济发展也有正外部性,而且可能比地方经济发展对航空公司产生的正外部性还要大得多。

经济学的鼻祖亚当斯密在《国富论》中提出了斯密定理,即分工是经济增长的源泉,分工依赖于市场的大小,市场大小取决于运输的条件。从斯密定理中我们可以看出交通运输的巨大作用。再做一个假设,全体航空公司开飞北京的航班每天盈利的总额可能只有几亿元,但如果全体航空公司在某一天停飞北京而飞到其他机场,这些航空公司的全部损失可能只有几亿元,而整个北京市的损失可能会达到几十亿元。这一假设可以说明,航空公司对一个城市产生的正外部性要远远大于城市对航空公司的正外部性。2017年2月23日,习近平总书记视察北京新机场时强调说:“新机场是首都的重大标志性工程,是国家发展一个新的动力源,必须全力打造精品工程、样板工程、平安工程、廉洁工程。”习近平总书记关于新机场是国家发展新动力源的论断,也进一步说明航空运输对地方经济发展具有很大的正外部性。许多地方政府争抢高铁车站、积极建机场,也可以说明航空运输的巨大正外部性。

因此,一个机场航班时刻的高价值是该地方经济发展的正外部性产生的,而不是机场设施、空管指挥等产生的。

六、航班时刻拍卖收入应当归航空公司共有

(一)航班时刻拍卖是实施行政许可的一种方式

按照《行政许可法》《民航法》规定,民航局分配航空航班时刻属于行政许可。目前,世界各国对航班时刻绝大多数都是采用行政配置的方式。理论界普遍认为,行政配置方式是一种效率最低的配置方式。而且,由于繁忙机场的航班时刻有巨大的价值,在行政配置过程中没有显性化,就会产生寻租行为,从事航班时刻许可管理的民航局官员也面临较高的职业风险。

根据《行政许可法》,对于供求矛盾不大的机场,用行政配置方式是可行的;对于供求矛盾较大的机场,采用拍卖的方式实施航班时刻许可,更加符合行政许可的“公开、公平、公正”原则和公共资源配置的效率原则。将繁忙机场航班时刻的分配方式由行政配置改为拍卖,属于行政许可实施方式的改变。采用拍卖的方式分配航班时刻,符合《行政许可法》的规定,也是《行政许可法》鼓励的行政许可实施方式。

(二)行政许可实施方式改变不应当导致航空公司群体利益外流

无论采用什么配置方式,所有的航班时刻都是归航空公司使用的。航班时刻配置方式改变,属于改变航空公司这一群体内部资源分配的方式,不应当导致这一群体的利益向外界流出。而且,将航班时刻由行政配置改为拍卖配置后,即使不直接向外界流出利益,外界也会享受到好处,因为采用拍卖方式配置航班时刻可以将高价值时刻交给效率更高的航空公司使用,会增加航空运输供给,增加社会福利。就像一个公司、社团一样,这个公司、社团内部成员之间关系的改变,不应当要求改公司、社团成员向外部付费。

如果在一项制度设计中,将航班时刻由行政配置改为拍卖配置,会导致航空公司这一群体的利益外流,从经济学、社会学等角度看都难以找到合理性,这一制度设计一定是存在问题的。

(三)航班时刻拍卖收入应当归航空公司群体共有

行政配置航班时刻虽然具有低效率和公正程度低的特点,但各个繁忙机场航班时刻的价值是保留在各航空公司之中的。因为高价值航班时刻的总量是一定的,航班时刻的价值不是归A公司所有,就是归B公司所有,或者归C公司所有,这些价值都保留在一国的航空公司这一共同体内。要实现航班时刻由行政配置改为拍卖配置方式时不导致航空公司群体的利益外流,唯一的机制就是明确规定航班时刻拍卖收入归一国内的航空公司共有。

当然,共有是暂时的,在航班时刻拍卖完成后,航班时刻拍卖收入应当按照一定的规则在航空公司群体内的各航空公司之间分配。这种制度设计,不会导致航空公司群体的利益外流,但会影响航空公司群体内部的利益分配。而影响航空公司群体内的利益分配,正式航班时刻拍卖配置制度的目的:优化资源配置,将高价值航班时刻交给效率最高的航空公司使用,提高社会效率,增加社会福利。

(四)拍卖收入归航空公司群体所有和分配是航班时刻拍卖持续实施的核心机制

实施航班时刻拍卖,社会各界最担心的就是拍卖机制是否会增加航空公司成本,航空公司将成本转嫁给消费者,损害社会利益。

财政部《关于航班时刻拍卖收入和航班时刻使用费管理有关问题的复函》中说:“请你局根据试点工作情况,充分考虑航班时刻资源市场配置对航空运输票价的影响、社会承受能力及舆论反应,审慎论证推广航班时刻资源市场配置改革的可行性、时机和范围。若扩大航班时刻资源市场配置改革试点范围,由你局提出航班时刻使用费标准的建议,报我部核定。”从这段文字中可见,财政部也担心航班时刻拍卖会推高票价。

民航资源网有网名为“荧光13”的网友留言说:“纵观民航资源网上关于时刻拍卖方面的文章,最少一半以上的都对成本转嫁的问题表示过担忧”。笔者看了民航资源网的相关文章和网友留言,“荧光13”网友的说法并不夸张。

中国民航局在解读《航班时刻资源市场配置改革试点方案》时针对“实行航班时刻市场配置会不会推高票价?”的回答是:

答:此次改革试点,实行时刻有偿使用,应该不会推高票价。首先,改革试点的时刻数量,只占总量的很少比例,对航线网络整体布局不会造成冲击。

其次,民航局会同国家发展改革委对大部分国内航线的票价实行限高政策,航空公司可在不超过最高上限的范围内自主制定具体价格,这个基本状况不会有大的改变。

第三,我国民航业经过多年的国际国内市场洗礼,航空公司在市场规律把握、服务品牌树立、经营策略定位等方面已经比较成熟,比较理性。

笔者认为,民航局答复中的第一项是恰当的,即:这次改革试点不会推高票价,原因是拍卖的时刻数量很少,即使航空公司的成本有所增加,也不会很大,在市场竞争的压力下航空公司能自行消化。但是,如果将航班时刻拍卖大面积推广,恐怕结果就不是这样了。

将航班时刻拍卖收入归属于国家,类似于对航空公司征税。经济学原理表明,对买者征税与对卖者征税是相同的,对买者征税与对卖者征税唯一的区别是谁来把钱交给政府。因此,在航班时刻拍卖全面推开,航班拍卖收入归国家所有的制度下,航班时刻拍卖就类似于向消费者征税,推高票价是必然的。

具体来说,随着我国经济发展水平的提高,越来越多的机场航班时刻供不应求,导致航班时刻产生价值,并且价值越来越高。在航班时刻全面拍卖配置的情况下,各航空公司为了追求利益或者少受损失,必然会参加航班时刻拍卖,付出大量的时刻费用。在时刻费用被国家收走的情况下,航班时刻费用变成了航空公司的普遍成本,在所有航空公司的成本都提高的情况下,航空公司提高票价是必然的。

当然,也可能航班时刻拍卖的发展根本达不到提高票价的程度。原因在于,在航班时刻少量拍卖的时候,航空公司已经成为利益受损的群体,所有的航空公司可能普遍反对航班时刻拍卖,导致航班时刻拍卖难以持续下去。美国2009年实施了第一次拍卖后没有再组织新的航班时刻拍卖,我国2015年广州航班时刻拍卖后,航空公司的反对声也很大,民航局没有再组织航班时刻拍卖的意愿,就反映着这一趋势。

国家收走了航班时刻拍卖收入,将损害社会的整体利益。经济学原理表明,买者和卖者因税收遭受的损失大于政府筹集到的收入。按照这一原理,在航班时刻拍卖收入归国家所有的制度下,航空公司群体的利润会减少,旅客的机票价格会提高,两者利益的损失大于国家收取的航班时刻拍卖收入。因此,在航班时刻拍卖收入归国家所有的制度下,航班时刻拍卖是不可以持续的。

将航班时刻拍卖收入归属于航空公司群体的制度,可以有效解决上述问题。这是因为,在航班时刻拍卖收入在航空公司之间分配的制度下,虽然个别航空公司的成本水平会发生变化,但有的公司成本提高,有的公司成本降低,在市场竞争的压力下,成本升高的航空公司难以将升高成本转嫁给消费者,只能自己消化。因此,这种制度不但不会提高社会的机票价格水平,而且会降低票价,从整体上提高了社会福利。

另外,国际航协反对对航班时刻实施拍卖的原因是拍卖会损害民航业的整体利益,我们设计的新机制对民航业的整体利益没有损害,而且会提升行业的资源配置效率,国际航协该不会反对了吧?

因此,建立将航班时刻拍卖收入归航空公司群体共有,在航空公司之间分配的制度,是一个多方社会主体受益的制度,将使航班时刻拍卖制度的实施持续下去,增进社会利益。

当然,拍卖收入在航空公司群体内部进行分配的分配规则需要充分研究,周密设计。让航空公司群体自己协商航班时刻拍卖收入规则的成本很高,比较好的办法是在征求航空公司意见的基础上,国家以立法的方式制定拍卖收入分配规则。兼顾多方利益、合理可行的拍卖收入分配规则是航班时刻拍卖机制持续实施的重要支撑。

七、新机制是利用第三条道路原理进行的制度创新

2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆教授在《公共事物的治理之道》一书中系统提出了公共资源配置的第三条道路。在书中,她指出当前解决公共事务问题的或者以政府途径(利维坦)为唯一或者以市场途径为唯一的途径是有问题的,她怀疑仅仅在这样两种途径中寻找解决方法的思路的合理性;最后,她从理论与案例的结合上提出了通过自治组织管理公共物品的新途径,但同时她也不认为这是唯一的途径,因为不同的事物都可以有一种以上的管理机制,关键是取决于管理的效果、效益和公平。埃莉诺教授提出的通过自治组织管理公共物品的新途径,学术界称为第三条道路,可以俗称为俱乐部机制。

本文设计的航班时刻拍卖收入归航空公司群体所有,在航空公司之间分配的新机制,就是一种俱乐部机制。其本质就是,所有航空公司对航班时刻具有平等的使用权,需要使用航班时刻的航空公司采用竞价的方式,向其他航空公司购买航班时刻的使用权。这种机制,就是全体航空公司这一小群体内的成员,通过内部竞价的方式自我决定航班时刻的分配方式。这一新机制是利用第三条道路原理进行的一次制度创新。

八、抽签取得的航班时刻不应当缴纳使用费

广州白云机场航班拍卖结束后过了20天,2016年1月,上海浦东机场实施了航班时刻抽签分配机制,航空公司要对抽签获得的航班时刻支付使用费。

笔者认为,航空公司不应当为抽签获得的航班时刻支付使用费。原因在于,航班时刻是公共资源,不是国有资产,政府实施航班时刻管理执行的是公共事务管理职能,政府在实施公共事务管理职能的过程中不应获利。抽签分配航班时刻,属于行政许可实施方式的改变,行政许可实施方式的改变不应当导致航空公司群体利益的外流。航空公司为竞买航班时刻支付的使用费是由这种机制的性质决定的,即使单个航空航空公司支付了航班时刻拍卖费,这些费用也应当归属于航空公司群体,在航空公司群体内分配,航班时刻抽签本身就是行政许可实施机制的改变,航空公司没有必要付费。从一定程度上说,航空公司在时刻拍卖中支付的费用是其群体内部的资源配置费,而不是向国家支付的时刻使用费,也就是说,航空公司群体使用航班时刻是不支付费用的。抽签分配航班时刻,本身就是一种行政许可实施机制的改变,它虽然没有提高时刻分配效率,但实现了时刻分配的公平,消除了寻租行为,也是一种比行政配置进步的行政许可实施机制,要求航空公司为抽签获得的航班时刻支付使用费没有法律依据。从国际上看,美国在航班时刻抽签配置时,也不要求航空公司支付使用费。

九、理论应用拓展

本文探讨的是航班时刻拍卖所得的归属问题,文本提出的理论对于其他公共资源的配置同样有意义。一是机动车牌拍卖问题。上海的机动车牌拍卖已经实施了几年,有人对其合法性进行质疑。按照本文的理论,上海机动车牌拍卖,属于政府实施行政许可的一种方式,是在配置公共资源,在实施这一行政许可的过程中,政府不应获利,机动车牌拍卖收入应当在全体上海市民中分配。二是出租车牌照费用问题。政府发放出租车牌照,属于实施行政许可,在这一过程中不应获取利益。如果是按照行政方式发放出租车牌照,不应当收取牌照使用费;如果是采用拍卖方式发放出租车牌照,拍卖收入应当在本市市民中分配。消除了政府在行政许可中的利益后,社会将更加和谐稳定。另外,本理论对于解决城市机动车道路拥堵问题也有重要的参考价值。

(航家作者:郭才森)

作者简介:郭才森,男,1971年生,山东高密人,山东大学法学硕士,高级经济师。山东航空集团有限公司战略研究高级专员兼统计与研究管理经理。具有律师、注册会计师、注册资产评估师、注册税务师、注册造价工程师、注册一级建造师、保荐代表人、企业法律顾问等执业资格。国航空运输协会专家,中国民航大学航空法律与政策研究中心兼职研究员,山东省法学会财税金融法学研究会理事。