民航局发布关于CCAR-91R4及CCAR-136等规章公开征求意见的通知

        11月12日,民航局发布关于《一般运行和飞行规则(送审稿)》、《特殊运营人运行合格审定规则(送审稿)》等公开征求意见的通知。

  根据国内民航发展的实际情况,民航局起草了《一般运行和飞行规则(送审稿)》、《特殊运营人运行合格审定规则(送审稿)》,现向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年12月12日。

  1.登录中国政府法制信息网(网址:http://www.chinalaw.gov.cn),进入首页“立法意见征集”栏目下的“进入征集系统”提出意见。

  2.通过信函方式将意见寄至:北京市东城区东四西大街155号中国民用航空局政策法规司(邮编:100710)

  3.通过电子邮件方式将意见发送至:legaldivision@caac.gov.cn

  关于《一般运行和飞行规则》(CCAR-91R4)规章送审稿的说明

  一、现状和主要问题

  《一般运行和飞行规则》于2004年6月1日实施,并于2007年进行第一次、第二次修订,于2018年进行第三次修订。为促进通航发展,第三次修订的主要修订内容是明确从事运动驾驶员执照和私用驾驶员执照训练的通航企业无需申请行政许可,对于在40千米范围内空中游览取消必须在同一起降点的要求,简化和放宽航空器适航性年检及部分机载设备要求。

  依据“分类管理、放管结合、以放为主”通用航空安全发展的思路,在“两个框架”(通航业务框架和通航法规框架)的政策的指导下,重新审视《一般运行和飞行规则》(以下简称CCAR-91R3),仍存在以下不足:

  1、存在过度监管

  CCAR-91R3对于私用大型航空器、航空器代管人的运行仍要求进行运行合格审定,并对其运行提出高于一般运行规则的附加要求。同时,有部分维修条款比适航审定相关规章的要求高。在当前分类管理的发展思路下,存在过度监管。

  2、内容不尽纯粹

  CCAR-91R3除涵盖一般运行和飞行规则外,还包括农林喷洒作业飞行、旋翼机外载荷作业飞行的特殊飞行运行要求。同时,对于包含此类特殊运行的商业非运输运营人提出运行合格审定要求。附录中关于对II类运行的手册、仪表设备和维修、在最低导航性能规范空域内的运行、在缩小垂直间隔标准空域内的运行、飞机和旋翼机飞行数据记录器规范的要求已转化为适航要求,在该规章中进行规定存在重复和难以与适航规章保持同步的问题。

  3、结构不尽合理

  CCAR-91R3中的各章编排不符合我国民航管理对各要素的管控序列习惯,将飞行机组职责与要求放在总则,未单独对人员要求列为一章,结构不清晰;对大型和运输类航空器的设备和运行的附加要求与大型和涡轮动力多发动机飞机的要求分为两章,均不尽合理。

  4、存在管理重叠

  《一般运行和飞行规则》(CCAR-91R3)涵盖维修的一般要求与《维修和改装一般规则》(CCAR-43)内容重复。部分条款与适航审定相关规章条款要求重复。

  5、概念混淆不足

  原有过规章中对于运营人、跨水运行、延伸跨水运行等重要概念未定义或表述不清,不利于规章的理解。

  由于以上问题,目前《一般运行和飞行规则》(CCAR-91R3)已经不能进一步满足民航发展,特别是通航发展的需要。建立内容完备、协调性和可操作性强的《一般运行和飞行规则》,是符合当下行业发展需求的。

  二、指导思想与宗旨

  规章修订的指导思想:深化“放管服”改革,落实“分类管理、放管结合、以放为主”的思路,按照“两个框架”(通航业务框架和通航法规框架)的政策要求。

  规章修订的宗旨:完善规章体系,减少审批事项,降低运行要求,提升普遍理解能力。

  三、主要措施及其法律依据

  本项目主要修订内容包括:

  1、为明确CCAR-91R4的适用主体,避免概念混同,将原规章中的“运营人”修改为“运行人”,突出运行本质,包括单位和个人,并重新定义“运行人”和“运营人”概念。

  2、重新梳理规章体系。将商业非运输运营人的运行合格审定要求、农林喷洒作业和旋翼机机外载荷作业的特殊飞行规则移入同步颁布或修订的其他规章;修订《一般运行和飞行规则》结构框架,新增飞机机组章节,合并“大型涡轮动力多发动机飞机”和“对大型和运输类航空器的设备和运行的附件要求”。

  3、减少审批事项。删除私用大型航空器运营人的运行合格审定要求,删除航空器代管人的运行合格审定要求相关条款,仅保留代管人相关法律性条款。

  4、降低运行要求。将《维修和改装一般规则》(CCAR-43)纳入航空器维修一章,简化了基本飞行仪表和设备的具体要求,删减大量附录内容,确保条款随着适航审定要求同步更新,简洁适用,保持与航空器适航审定的批准协调一致。

  5、丰富术语定义。作为飞行运行的基础规章,增加大量基础术语定义,降低规章理解难度,提升普遍性。

  四、施行的可行性及预期效果

  《一般运行和飞行规则》(CCAR-91R4)规章的修订工作,是针对前版CCAR-91R3在使用中反馈的问题与不足,结合前期促通航发展的各项试点成果,对现行规章进行修改及合并。增加术语定义,删除过度监管条款,降低运行要求,确保与适航规章要求的一致性,从而使新规章成为实用有效、完整协调的行业规范,适应了我国民航快速发展,为实现“分类管理、放管结合、以放为主”通用航空安全发展奠定了基础。

  《一般运行和飞行规则》(CCAR-91R4)规章的正式颁布实施,解决了前版规定所遗留的运行一般规则与运行许可审定条款混合描述、过度监管、框架不合理、概念交叉等问题,将成为一部概念明晰、内容完备、协调性和可操作性强的民航规章,其科学合理的规定将成为支撑民航安全发展、成为提升民航飞行运行标准,促进行业安全发展的有效途径。

  五、对不同意见的处理情况

  修订工作启动:2019年5月至8月,飞标司修订小组根据前期行业咨询与反馈的意见,启动《一般运行和飞行规则》的修订工作,制定修订计划。经过与法规司、适航司的探讨,在修订小组数次专项研讨后,形成修订稿。并经过飞标司司领导集中审阅后,再次修订形成征求意见稿。

  公开征求全行业意见:2019年8月15日,发布《关于对<一般运行和飞行规则>等三部民航规章征求意见的通知》(局发明电[2019]2162号),向民航各地区管理局,各运输(通用)航空公司,空管局、运行监控中心、民航大学、飞行学院、管干院、航科院、校验中心,体育总局航管中心,中国航协、民航飞行员协会、航驾协会征求意见。各地区管理局积极组织所辖单位,开展意见征求工作。到截止日期,收到征求意见稿后回函的单位数47个,回函并有建议或意见的单位数31个,收到建议或意见共107条。

  形成修订上报稿:由司领导主持,修订小组于2019年10月期间,针对梳理每一条建议或意见,都认真,非常客观地仔细研究,开展数次讨论。最终确定采纳征求意见39条,未采纳64条,部分采纳3条。

 

  关于《特殊运营人运行合格审定规则》(CCAR-136)规章送审稿的说明

  一、现状和主要问题

  《一般运行和飞行规则》(CCAR-91)第四次修订后,已不再包括运营人运行合格审定的相关内容,部分分离出来的仍需采用运行合格审定手段实施行政管理的运行种类的审定原则、标准和程序尚未归入其它运行规章,缺乏承载主体。另外对于实施非商业的农林喷洒和直升机机外载荷作业的运行主体需要遵守的一般安全性规则暂未纳入其它规章管理范畴。

  鉴于以上问题,需要制定《特殊运营人运行合格审定规则》以确保对风险较大的特殊运行种类的监管不缺位,闭合管理链条,确保通航安全发展。

  二、指导思想与宗旨

  规章制定的指导思想:深化“放管服”改革,落实“分类管理、放管结合、以放为主”思路,按照“两个框架”(通航业务框架和通航法规框架)的政策要求,以运行风险为分类依据。

  规章制定的宗旨:完善规章体系,覆盖基本事项,确保最低要求,充分激发活力。

  三、主要措施及其法律依据

  本规章主要制定内容包括:

  1、明确农林喷洒作业、直升机机外载荷作业飞行和商业跳伞服务飞行运营人的运行合格审定要求,包括运行合格证和运行规范的核发和管理等。

  2、明确中华人民共和国公民或在中华人民共和国境内登记的企事业法人实施非商业农林喷洒作业、直升机机外载荷作业飞行时无需按照本规章进行审定合格,但应当遵守本规则中相应的飞行和运行规定。

  3、将原CCAR-91部对于农林喷洒作业、直升机机外载荷作业飞行的相关规定转移至本规章。

  4、新增对提供商业跳伞服务的运营人的运行合格审定要求,进一步细化对跳伞活动的相关运行规则要求。

  四、施行的可行性及预期效果

  《特殊运营人运行合格审定规则》(CCAR-136)内关于农林喷洒作业、直升机机外载荷作业飞行的审定要求和运行规则基本由原CCAR-91部相关部分转移而来,已经过多年通航安全监管实践的检验,在成熟度和可操作性上均不存在问题,可与重构后的通航法规体系有效衔接。提供商业跳伞服务的运营人的运行合格审定要求借鉴美FAA的相关规章,经过调研和文献研究,确认该类规定已在美实施多年,效果良好,可确保在不过度增加运营人审定负担的前提下,有效提升高风险商业跳伞运行的安全裕度。

  《特殊运营人运行合格审定规则》(CCAR-136)的颁布实施,可以无缝衔接CCAR-91部修订后的条款要求,符合“两个框架”的基于风险的模块化管理思路,确保通航法规体系重构后局方管理的事项“不缺位”和“不越位”,以最低限度的条款要求管住基本运行风险,切实落实“放管服”的相关要求。

  五、对不同意见的处理情况

  制定工作启动:2019年2月至8月,飞标司制定小组根据前期行业咨询与反馈的意见,启动《特殊运营人运行合格审定规则》的制定工作,并确定制定计划。前期经过与法规司的探讨,制定小组数次组织专项研讨,并经过飞标司领导集中审阅后,形成征求意见稿。

  公开征求全行业意见:2019年8月15日,发布《关于对<一般运行和飞行规则>等三部民航规章征求意见的通知》(局发明电[2019]2162号),向民航各地区管理局,各运输(通用)航空公司,空管局、运行监控中心、民航大学、飞行学院、管干院、航科院、校验中心,体育总局航管中心,中航协、民航飞行员协会、航驾协会征求意见。各地区管理局积极组织所辖单位,开展意见征求工作。到截止日期,收到征求意见稿后回函的单位或个人15个,回函并有建议或意见的单位数15个,收到建议或意见共47条。

  形成送审稿:由司领导主持,制定小组于2019年10月期间,针对梳理每一条建议或意见进行认真客观的研究,开展数次讨论。最终确定采纳征求意见37条,未采纳10条。

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