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民航局空管局全面构建发展规划体系

2014年7月,民航局空管局启动了空管系统发展规划体系研究编制工作,目前各项发展规划编制工作进展顺利,规划体系框架已经初具规模。

一、构建规划体系意义重大

2007年民航空管系统一体化改革以来,全国民航空管运行一体化优势逐步体现出来。但是战略方向、资源统筹、队伍建设、行业文化等逐渐成为困扰空管系统深化改革、持续健康发展的重要因素。

经过七年多的摸索发展,值此全国开展“十三五”发展规划的时间节点,民航局空管局全面构建发展规划体系具有重要的现实意义。可以概括为三个方面:第一,是做好空管系统顶层设计的需要,对全系统把握发展方向,抓住工作重点,解决突出矛盾,全面实现各项目标具有重要意义。第二,是贯彻落实国务院《关于促进民航业发展的若干意见》、民航局《建设民航强国的战略构想》的重要宣示,标志着民航局空管局主动将国家、行业整体部署有效落实到实际发展与建设工作中。第三,是顺应空管系统广大干部职工愿望,统一认识、形成共识、提振士气、凝聚合力,促进安全运行和深化改革的需要,抓住了当前发展面临的核心和关键问题。

民航局空管局党委高度重视,成立了发展规划研究编制领导小组,由局长、书记任组长,党委班子其他成员任副组长,地区空管局局长、各职能部门领导参加。2014年9月,民航局王志清副局长听取了战略规划思路汇报,多次用“眼前一亮”肯定了编写思路及总体框架,同时要求在把握前瞻性、指导性、系统性原则基础上,层层对接、深入打磨;要开拓视野,准确判断未来需求,准确把握发展方向;要广泛征求意见,注意听取不同声音;要适时引入第三方评估,丰富思想内涵。王志清副局长的要求为深入细致地做好空管规划发展体系建设指明了方向。

根据民航局空管局党委“安全是基础,发展是要务,服务是使命,放权是手段,统筹是重点,改革是动力,班子是关键,队伍是根本”的工作思路,各编写组及时研究调整各项发展规划的具体内容,充分体现党委班子的集体意志,充分贴近一线运行实际。

二、发展规划体系内涵丰富

民航空管系统发展规划体系按照“战略引领、专项深化、五年统筹”的总体要求进行构建,据此形成了“总—分—总”的规划体系架构。具体说,第一个“总”是指战略发展纲要,规划期为15年;中间的“分”是指若干个专项发展规划,规划期大致为10年;最后的“总”是指“十三五”空管系统发展规划,规划期为5年。

战略引领,就是说所有的专项规划都应当统一到战略规划上来,是对战略规划在某个领域的具体落实;专项深化,就是说专项规划要在战略规划基础上进一步深化、细化,要具有可操作性;五年统筹,就是说最终所有规划实施必须体现在五年发展规划中,特别是工程建设项目要实现规划代立项,否则规划内容就无法实施。

目前,民航局空管局战略发展纲要已经基本完成,“十三五”发展规划将于近期完成初稿。此外,还开展了14个专项规划编写工作,这些专项规划大致可以分为业务、综合两大类。业务类专项规划有:安全质量管理、管制情报、空域管理、通信导航监视、航空气象、工程建设等6个,综合类专项规划有:文化建设、人力资源管理、财务与投资、科技合作、节能减排、档案管理、网络安全与信息化、安全保卫等8个,涵盖了民航空管系统的方方面面。当然,以后还可能随着认识提高、形势发展的需要增加其他专项规划。

三、战略发展纲要高屋建瓴

目前,《民航局空管局战略发展纲要》已经完成草案编写。该战略纲要的特点可以概括为四句话:方法科学、理论完善、高屋建瓴、丰富全面。

方法科学,是指战略纲要的编写过程严格按照战略管理的理论方法,广泛借鉴发达国家同行的经验做法,充分参考以往的发展规划方案,较好地实现继承与创新相结合。

理论完善,是指战略纲要在深入分析优势、劣势、机会、威胁等发展因素基础上,创新性地提出四个新常态、应用三大理念、制定两大战略,为战略规划全面展开夯实了理论基础。四个新常态是指中高速、调结构、新动力、多挑战;三大理念是指科学发展观、持续安全观、人文内涵观;两大战略是指现代化空中交通管理系统、绩效型运行主体战略。

高屋建瓴,是指战略纲要定位准、站位高、目光远。不仅从保障民航运行安全中枢的角度,还从国家基础设施、综合交通、空管空防、应急体系等角度进行战略定位。在这个战略定位基础上,明确了整体性、一致性、标准化、集约化、协同化、国际化的发展原则,提出了成为全球一流空中航行服务提供者的发展愿景。

丰富全面,是指战略纲要的内容涵盖了空管系统方方面面,总体目标是实施两大战略,同时明确了四个基本标志:安全空管、畅通空管、满意空管、绩效空管。在此基础上进一步细分为确保飞行安全、增加交通容量、提高运行效率、提升服务品质、夯实基础设施、实现管理转型6个战略主题、39个子目标。

战略纲要实施分为十三五、十四五、十五五三个阶段,在对每个阶段形势分析的基础上,明确了阶段性战略布局与实施重点,为各专项规划、五年规划指明了方向。

四、规划体系实施任重道远

规划的生命力在于实施,写得再好不如做的好。为此,发展规划体系的实施着重要从统筹协调、宣传培训、健全制度、强化落实四个方面开展。

一是加强统筹协调,各类发展规划从编写阶段就要广泛征求业内外意见,审批前由规划管理部门组织开展专家评审,确保各类规划之间的协调一致。

二是加强宣传培训,通过全方位、多形式的宣传培训,让各项规划深入人心,每个岗位、每名员工都清楚组织发展目标与路径,都清楚自己应该为规划实施做些什么。

三是完善制度环境,目前已经印发《空管系统发展规划体系管理规定》,明确了各类规划的法定地位以及制定、审批、修编流程。现行规定都应当全面审查修编,体现各类规划的贯彻实施。

四是强化战略实施,要运用科学方法全面加强战略解码与实施工作,搭建发展规划体系实施信息管理平台,将战略纲要、专项规划和五年规划分解到每个工作岗位,对实施情况及时反馈、评估和调整,确保战略落实。

各类规划编写仅仅是构建体系的“万里长征第一步”,完整意义上的规划体系应当深入到全系统的每一个末梢,从思想认识、制度环境、任务分解到绩效考核,充分体现各类规划的深远影响。 最后结语:“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越”。(作者:慕阳 中国民用航空华北地区空中交通管理局副局长)