民航发展基金合乎法、理、情?

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近年来,多位全国“两会”的代表、委员曾呼吁取消民航发展基金。全国人大代表车尚轮在2017年两会期间提交建议“逐步取消民航发展基金”,全国人大代表陈华伟在2012年两会期间曾提交建议“在全国范围内彻底取消机场建设费”。为什么民航发展基金能成为每年两会讨论的热点?是否应该取消民航发展基金?本文从分析民航发展基金的“前世今生”入手,研究以上两个问题。

民航发展基金的“前世今生”

民航发展基金的前身是机场建设费。1992年温州永强机场以非国家投资为由,开始征收机场建设费,随后国内机场陆续开征机场建设费。1995年国务院办公厅转发财政部、国家计委、民航局 《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》,机场建设费正式诞生。2011年,支线航班机场建设费被免除。2012年机场建设费停止,合并为民航发展基金。按规定,国内航线旅客每人次缴纳50元,国际航线为90元,航空公司在扣除1 %的代办手续费后,月底将该基金划转至民航局结算中心账号。民航发展基金从正式开征至今已有22年,累计已逾千亿,其主要用途,一是民航基础设施建设,二是对中小型民用运输机场进行补贴,三是支持民航节能减排和通航的发展,四是用于民航科教、信息等项目研发。

征收是否合法

从法规制定流程角度分析,《民航发展基金征收使用管理暂行办法》由国务院部委制定,因此属于部门规章,而我国《立法法》在行政法规一章中第五十八条规定了“听取民意”,行政法规的效力高于部门规章,因此部门规章的制定必当听取民意。民航发展基金的征收办法以财务部的一个简单的通知就出台,期间没有召开座谈会、听证会、论证会等,因此该《征收办法》对“听取民意”贯彻执行不到位。

从上位法角度分析,该《征收办法》第一条立法目的和立法根据指出,“根据政府性基金管理有关规定,制定本办法”,也就是说其上位法是政府性基金管理有关规定,而《政府性基金管理暂行办法》是由财政部颁发的部门规章,一个部门规章的上位法是另一个部门规章,显然不合乎法理。

从法律保留角度来分析,民航发展基金属于行政征收的范畴,是对公民财产权的一种强制,涉及公民的基本权利的,必须是“法律保留”事项,必须由体现人民意志的法律来进行规范。“法律保留”规定行政活动在法律未规定的事项被视为保留给立法机关,行政机关不得以任何方式干预,而作为我国立法机关的全国人大及其常委会并未授权国务院征收民航发展基金,因此该《征收办法》没有立法权的来源。

征收是否合理

旅客购买航空公司的机票乘坐航班是与航空公司发生交易,而非与机场进行交易,因此旅客与机场的关系,实际上是基于机场与航空公司的合同交易而产生的间接关系, 如航空公司支付给机场“起降费”、“机场代理服务费”、“摆渡车费用”,机场则为航空公司提供服务。 旅客为取得服务而支付的款项已经付给航空公司,航空公司为了取得服务而支付的款项已经付给机场,旅客为支持机场建设等民航发展事业而付款,可以看做是旅客的一种慈善性质的捐款,而该捐款是强制性捐款。民航发展事业是属于国家事业,应该由国家财政拨款解决,或者由市场化运作下的民营资本解决,依靠旅客的慈善行为是不合理的。

征收是否合情

在改革开放初期,市场化机制不完善,机场数量少处于弱势地位,航空公司由于机票供不应求而取得较大收益,损失一部分票价空间不会影响其发展,因此机场建设费为机场建设事业和民航发展事业做出了较大的贡献。时至今日,航空公司市场化机制较为健全,基本属于自负盈亏性质,虽然享受部分国家补贴,但上交国家资金远大于获得的补贴,因此民航发展基金对航空公司补贴作用基本不存在,在高铁、内部民营航空、在线机票代理商的竞争影响下,航空公司的利润大幅下降,目前航空公司平均收入利润率仅6%左右,属于真正的微利弱势行业,从平衡民航发展的大局看,应该将该部分票价利润空间逐渐归还航空公司。

根据民航发展基金使用管理有关规定,2016年对全国152 个小机场进行补贴,补贴总金额达13.14 亿元人民币,实际上各个机场分得的资金并未影响盈亏格局,尤其部分机场已经引入民营资本或上市经营,资金问题应该由市场化手段解决。2015年全国190多家机场亏损比例达70%,仅有大约 50 家机场盈利,但业内有一个普遍共识,即机场建设的“1:8 效应”,如果能充分利用好机场资源,那么一个机场的建设投入与产出之比可达 1∶8,该产出是当地政府宏观经济层面的产出,因此受益是地方政府,应该由地方政府承担部分补贴。

国外的做法

国外的大多数主流国家,采取税费合一的方式,消费者只要交税即可,没有“费”的概念,多数发达国家例如美国将机场视为“不以盈利为目的、为社会提供公益服务的公共产品,是城市基础设施”,因此地方和国家会对机场进行补贴。部分国家存在民航发展基金,但几乎不会向旅客强制征收,多数源于创会获得拨款产生的利息。

取消有什么好处

民航发展基金若被取消,对旅客来说,降低了航空出行成本,较大可能刺激航空出行需求。航空公司可获得部分票价赢利空间,提高盈利率,以降低人民币贬值或石油上涨带来的系统性风险,航空出行在应对高铁的竞争上,取得一部分的成本优势。对机场来说减少机场热下盲目建设的可能性,有助于市场化的压力体制在机场内部推行。对政府来说,减少公共资金的监管业务,也避免发生资金二次分配效率较低的问题。

继续征收的理由

部分民航同僚认为,小机场是民航运输体系不可或缺的一部分,需要通过一定的财政补贴来维持发展,尤其在特殊时期,比如抗震救灾,都需要这些中小机场发挥作用。部分学者认为,通用航空有商业航空所不具有的公益性特征,对促进经济发展、就业增长和提升我国应急产业的发展具有很重要的作用。我国现在通用航空的发展水平不高,从民航发展基金中拿出一部分钱来支持通航的发展是很合理的。民航局对中小机场进行补贴时认为,中小机场客流量不足,与北上广等一线机场存在很大差距,但其也是民航运输体系不可或缺的一部分,需要通过一定的财政补贴来维持发展。

从航空公司和旅客角度看希望取消民航发展基金,而从其他角度看希望保持征收。笔者认为,民航发展基金应该以22年累计征收余额为本金,成立基金管理机构专注投资,获得利润用于投入民航发展事业,取消现行的民航发展基金也应分步执行,比如5年内每年递减10元。在新常态下民航发展面临新形势、新任务,如果从民航业发展大局出发,取消民航发展基金你怎么看?(作者:周舰)

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