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无人机行业健康发展亟需综合施策

最近一段时间,无人机“黑飞”扰航事件频繁发生,影响正常秩序,妨碍公共安全,引起天怒人怨。对于无人机,既有“不能放任自流,应该严厉监管直至关停歇业”的观点,也有主张“这是新兴产业,前景巨大,应予积极培育”;还有人认为,“应该严管,但不能乱管。放大炒作无人机事件是阻碍社会技术进步”。笔者认为,对无人机的管理,既不能掉以轻心、漠然视之,也忌讳风声鹤唳、草木皆兵。应当以发展的眼光看待,用创新的方法解决无人机发展中的问题。从研发生产、销售流通、使用监管到报废回收的全产业链角度,通过法律、管理、技术等多维度协同研究、综合施策,确保无人机行业安全、有序、可持续发展。

井喷式发展的无人机行业

无人驾驶飞机(Unmanned Aerial Vehicle)简称“无人机”,是利用遥控设备或程序控制装置操纵的不载人飞机。无人机按应用领域不同,可分为军用与民用。目前市场销售和媒体报道中的无人机多指民用无人机,一般不包括航空模型、玩具遥控飞机。如果按飞行平台构型划分,可以分为固定翼、多轴旋翼以及扑翼式、伞翼机等。另外,无人机还可以按质量、活动半径、任务高度等分类。实际上,无人机可以看作“空中机器人”。

无人机产业化已纳入国家“十三五”规划纲要,我国的轻小型民用无人机市场增长迅猛。目前,我国从事无人机生产的企业超过400家,其中规模比较大的企业有160家左右,在研和在用的无人机机型多达上百种,占全球市场份额超过70%。中国2016年无人机销量约6万架,预计到2020年中国无人机年销量将达到29万架,未来几年将保持50%以上的高速增长。从产值来看,2015年无人机总产值不过几十亿元,到2020年,大众消费类市场空间约为260亿元;专业发烧类市场空间约40亿元;行业应用类市场空间将达到800亿元,预计2020年行业总产值将超过千亿;从发展前景来看,民用无人机已经广泛应用在航拍、快递、灾后搜救、数据采集等领域。在未来,消费级无人机潜力更为巨大。

一方面,无人机的发展异常迅速,中国无人机产业在国际市场上已占据了令人瞩目的单位;另一方面,由于无人机“黑飞”监管的很多领域、环节还处于空白状态,“滥飞”、“乱飞”问题严重,特别是近期频繁发生的“无人机黑飞扰航”事件更是严重威胁了民航运输秩序和公共安全。

屡禁屡犯,全国多个机场遭无人机“黑飞”干扰

根据《通用航空飞行任务审批与管理规定》等相关规章,未向国家飞行管制部门提出临时空域和飞行计划申请,或未按照批准的飞行计划实施的无人机违规飞行均为“黑飞”。当无人机在机场净空保护区内出现时,飞机将不得不改变航路等方式避让,以避免重大灾难的发生。无人机“黑飞”在全球范围内已不是新鲜话题,近期集中发生的无人机违规飞行干扰民航运行事件更是成为了媒体和公众关注的焦点。据资料统计,2013年12月17日至2015年9月12日,全球无人机和遥控飞机与民航飞机共发生了327起危险接近事件,其中28次导致航班改变航线。在中国民航,据媒体公开发布信息数据,2015年,全国共发生无人机扰航事件4起,2016年猛增至23起。2017年以来,此类事件更加频发:

1月15日,杭州机场附近发现无人机空中近距离拍摄多架飞行中的民航客机,空中拍摄过程约10分钟。

2月3日,深圳机场有3个航班机组报告在起飞及落地过程中发现不明升空物,期间多个出港航班出现不同程度延误。

2月2日和2月3日,昆明机场连续两天遭遇4起无人机干扰。2月5日,昆明长水机场再次发现2起无人机闯入事件,最严重的1起事件中,无人机直接闯入了机场的跑道区域,距离客机仅50-70米。

4月和5月,西南地区三大机场——昆明长水机场、成都双流机场和重庆江北机场频繁遭遇无人机干扰,导致航班大面积延误:

4月14日,成都机场西跑道北侧30公里区域净空保护区内,发现无人机活动,导致3个航班绕行,地面航班等待。

4月17日,成都机场附近空域(郫县)无人机干扰航班飞行,11个航班备降至重庆机场。

4月18日,一架无人机闯入成都机场净空区,导致19架飞机备降。

4月21日,4架无人机导致成都机场58个航班备降其他机场,4架飞机返航,超过1万名旅客滞留。

5月1日,昆明机场出现无人机干扰,28架次航班延误,机场被迫关闭跑道45分钟。

5月9日,重庆机场南部方向受到无人机干扰,12架次航班备降外场。

5月12日,重庆机场受无人机干扰,造成多个航班备降或返航,航班于21:37恢复正常。约34分钟后,重庆机场于22:11再次出现无人机干扰。此次无人机干扰共造成40余个航班备降,60余个航班取消,140余个航班延误,上万名旅客出行受到影响。

……

上述事件可以看出,无人机“黑飞”在全国多个地方均有出现,具有普遍性;事前征兆不明显,具有突发性;发生地点和间隔没有规律,具有不确定性。越是大型机场,无人机“黑飞”影响的范围越大,后果越严重。

非常恶劣的是,多起“黑飞”事件发生在当地公安机关禁止性通告发布之后。这已经不是无知玩家逞强炫技的问题,而是不可告人的图谋和以身试法的挑衅。

无人机“黑飞”危害不容小觑,监管失序隐患重重

应当看到,无人机国产品牌占据了较高的国际市场份额,不仅在某种程度上代表了中国智能制造的崛起,而且带动了我国的制造业的发展和出口稳定增长,但无人机“黑飞”、监管不力同样也会带来诸多难以估量的危害。

(一)威胁国家安全

由于无人机目标小、速度快、易操控、隐蔽性强,且具有一定的负重能力,加之可简便购买使用,因此有可能被用于非法活动甚至实施极端行为。(此处省略若干字)2012年,海南一企业擅飞无人机,干扰了空军飞行训练;2015年,俄罗斯警方曾破获一起在无人机上安装炸弹企图通过远距离遥控袭击普京总统车队的案件;2014年10月,法国连续三周发生多架次身份不明的无人机从7个核电站上空飞越的事件。这都给我们必须重视无人机监管提出了警示。

(二)危害公共安全

无人机“黑飞”危及飞行安全和人民群众的生命财产安全,尤其是在机场净空区内“黑飞”危害极大。飞机在起飞、降落阶段飞行高度低、机动能力差,遇到无人机等升空物很难采取有效的手段及时规避。有实验表明,一只重0.45千克的鸟与飞行速度为960公里/小时的飞机相撞,可产生21.6万牛顿的力;若鸟的重量增加至1.8千克,冲击力会比炮弹还大。一般无人机重量为1.5千克至150千克,与鸟类相比质量更大,而且材料质地坚硬,若与高速飞行的飞机相撞,必将会产生巨大的破坏力,造成机毁人亡的惨剧。同时,不当操作无人机还可能威胁地面人员的人身财产安全。浙江省某影视制作公司无人机航拍撞上附近的高压线,美国也有旋翼无人机摔落在白宫草坪的案例。2015年以来,广州、珠海、深圳、杭州、哈尔滨、台湾等地报道了多起无人机旋翼伤人和脱离遥控坠机砸车毁物事件。

(三)扰乱公共秩序

无人机升空后活动范围较广,如果任其无序飞行,容易扰乱空中或地面运行秩序,影响旅客的正常出行。除前述国内多起“黑飞”扰航外,据报道,2015年7月,德国汉莎航空一航班在波兰华沙上空险些与无人机相撞,影响多达20架飞机改变飞行路线;繁忙的伦敦希斯罗机场也曾受到无人机干扰。无人机一旦进入机场净空,民航客机就必须避让或备降其他机场。通常一架飞机每天要执行多个航班,而备降、延误带来的连锁反应,既耽误了旅客的行程及后续安排,还极大增加了航空部门的运行成本。同时,极易引发旅客群体性事件。目前,无人机“黑飞”危及航空安全、扰乱公共秩序、影响民航发展尤其显得严重和突出,其恶果甚至延伸至经济运行体系和社会管理秩序。

(四)侵犯商业秘密和个人隐私

现在主流的民用无人机都可携带高分辨率的相机,侵犯商业秘密和个人隐私的事件时有发生。我国已发生多起无人机在商业区和居民区违规飞行航拍的事件,还有部分无人机机主将航拍的影像资料上传至互联网进行公开传播,致侵犯单位和个人隐私的后果扩大,严重的可能涉嫌犯罪。

无人机监管准备不足,“黑飞”防控难度大

当前中国无人机市场生产供应的无人机数量远远超过拿到无人机驾照的人数,绝大部分无人机都处于“黑飞”状态。我国无人机销量还在以几何级数增长,无人机监管准备及能力与其市场发展速度严重不匹配。问题的症结集中在以下方面:

(一)相关法律法规不健全、不系统、层级低

由于缺乏权威、系统的法律法规,无法从根本上遏制“黑飞”势头。我国对于管控无人机飞行的规定,散见于《民用无人驾驶航空器系统交通管理办法》、《民用无人机驾驶员管理暂行规定》、《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》、《民用无人驾驶航空器系统适航管理要求》、《民用无人驾驶航空器系统特殊适航证颁发与管理程序(草案)》、《轻小型无人机运行(试行)规定》等多项管理办法和规定,只限于对无人机在低空域的使用进行了初步规范,没有就无人机的生产和经营行为作出规范管理。至于多年前制定的《民用航空法》和各地出台的《净空保护条例》等,适用于无人机管理的条款仅只言片语。相关规定之间的相互支持、呼应不足,没有形成一个完整的管理规范体系。

另外,这些规定及标准多为行业性规范文件,没有上升至法律层面,层级较低;同时还缺少法律责任,事前监督的约束性、强制力不够,事后处理的法律依据不足,使具体监管活动于法无据或无法可依。

2017年1月,公安部发布关于《中华人民共和国治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》,在第四十六条特别增加规定“违反国家规定,在低空飞行无人机、动力伞、三角翼等通用航空器…的,处五日以上十日以下拘留;情节较重的,处十日以上十五日以下拘留。目前,修改后的内容还未通过审核、公布,仅规范了放飞使用阶段的行为,并且是事后处罚,其处罚力度与行为危害程度仍然严重不匹配。

(二)监管主体分散,责权不明晰

无人机监管属于低空空域管理的范畴。目前,我国低空空域的主要管理权在空军,民航部门配合。与此同时,由于无人机应用广泛、品类繁多,涉及技术研发、生产制造、适航审批、市场准入、安全运行、监督管理等多个环节,管理涉及研发机构、生产企业、工信部门、空管部门、科技部门、公安部门、商务部门、交通民航等诸多单位和主管部门,行业监管、行政执法等分属不同管理主体,“多头、多环节”造成监管职责不明确,难以实现有效联防联控。

目前对无人机的管理还多处于被动状态。无人机遥控半径大,移动范围广,仅凭肉眼观察判断准确掌握位置、高度、航迹谈何容易。对公安机关来说,发现违法嫌疑人难度很大,相关证据的固定工作难度更大,以致准确、严厉打击效果不明显。

(三)飞行申请门槛高,有名无实

无人机购买容易,但在我国合法合规飞行门槛较高。目前在中国进行无人机飞行需要同时满足三个条件:操作人员具有培训合格获得的无人机驾驶执照;位于军方审批的合法空域内;申报民航飞行计划。根据《通用航空飞行管制条例》规定,操控重量大于7公斤的无人机进行飞行活动,或飞行范围超过视距内半径500米,相对高度高于120米,应向有关飞行管制部门提出划设临时飞行空域的申请,经批准后方可飞行。未向国家飞行管制部门提出临时空域和飞行计划申请,或未按照批准的飞行计划实施的无人机违规飞行均为“黑飞”。事实上,我国无人机飞行规定形同虚设,培训管理和起飞报备制度有名无实,无人机普遍性“黑飞”,难以实现有效监管。

(四)防控技术不成熟,缺乏国家、行业标准

近年来,消费级无人机的技术日趋成熟,智能导航、高清摄像、极速传输等性能不断完善。相较之下,从保障安全、防范风险的角度出发对无人机的探测预警、实时监控、防范干预技术研究并没有同步跟进。大疆研究推出的GEO (地理空间环境在线)系统、ADS-B(广播预警避让)系统仍属于被动性的安全措施。无人机属于低空慢速小目标,被动防御难度较大。现在主流的做法是无人机生产厂商在产品出厂时预设GPS地理围栏,让无人机在禁飞区无法起飞,靠近禁飞区域时主动返航。但非法改装系统“越狱”或高手自己组装无人机破解地理围栏的情况时有发生,急需新技术加以反制。目前,常规反制手段还不多。防的手段主要是低空监视雷达探测预警、设“电子围栏”等;控的手段主要是无线电、电磁、激光及数据链干扰等干扰器或反制枪,以及无人机抓捕、网捕等。但机场等重点防护区对电磁、无线电等又高度敏感,干扰类反制技术应用需十分审慎,目前还缺乏国标产品。

(五)民众相关法规、安全意识薄弱

一方面,无人机消费市场发展迅速,价格亲民,越来越多的民众拥有了无人机;另一方面,绝大多数无人机使用者并不清楚飞行需要驾驶证和飞行前需要申报等规定。在无人机“黑飞”事件中,除了极少数人明知故犯甚至别有用心外,很多人根本不知道什么是“黑飞”、应怎样飞、在哪里飞、依据怎样的程序申请等等。相关法律法规及知识普及、相关技术培训十分匮乏。

治理无人机“黑飞”成全球难题,各方经验值得借鉴

美国:颁布管理规则,限高、限速、限重、限区域,且要求飞手目视飞行

美国联邦航空管理局(FAA)在2016年6月公布了首部专门针对小型无人机的管理规则Part 107,自2016年8月起,所有在美国领土内的民用无人机,都需要按照Part 107在FAA的管理下飞行。其对无人机使用的主要管制要求包括:

• 重量不能超过25公斤(绝大部分无人机都符合);

• 飞行高度不得超过120米;

• 飞行速度不能超过160公里;

• 只能在白天飞行;

• 需要在操作者的视线范围之内;

• 操作者年龄不得低于16岁;

• 远离机场至少7.5公里;

Part 107规定无人机必须要在飞手的视距范围内飞行且一个无人机飞手一次只允许操控1台无人机,不得将飞行控制权转交给其他无关人员。飞手不允许在有遮挡的建筑物或汽车中操控无人机(在移动的汽车、飞机中操控无人机同样不被允许)。

飞行时至少保证3英里能见度。若飞行区域为BCDE类管制空域,需提前申请,而在G类非管制空域中可以自由飞行。

和汽车一样,无人机的飞行也要限速。受管辖的无人机飞行高度不能超过400英尺(120米),飞行速度最高为每小时100英里。市面上所有的消费级无人机都不可能达到如此快的飞行速度,所以这个时速主要限制一些专业级固定翼无人机。

Part 107还特别提到了无人机飞手认证的问题。无人机飞手需要持有小型无人机级别的认证,没有获得认证的飞手需要在持证人员的监管下飞行。不过有别于我国当前无人机玩家名目繁多的飞行认证,FAA的认证门槛不高:

• 完成以下其中一种航空知识学习:在FAA许可的测试中心通过初级航空知识测试;持有Part 61驾驶员认证,在前24个月内完成一次飞行审查,并完成FAA提供的在线小型无人机培训课程;

• 通过交通安全部门的审查;

• 飞手年龄不得小于16岁。

持有飞行认证的飞手有义务在飞行前对无人机及操作系统进行全面检查,若飞行中造成500美元以上的财产损失或人员的重大伤害,需在10天内向FAA提供报告。

德国:对无人机有《飞行器管理办法》,2017年初拟定新法草案加强管理

根据德国现行的《飞行器管理办法》,重量在5公斤以下的模型飞机不需要任何许可证。随着无人机“黑飞”的不断增多,德国曾经发生过无人机搅乱总理默克尔在德雷斯顿的竞选集会一事。2017年初,德国拟定了一份新的法律草案,加强对无人机等小型飞行器的管理。新法有以下几个核心内容:首先是牌照制,任何重量超过250克的飞行器必须在醒目位置上标注其所有人的姓名以及住址。其次是驾照制,操作者必须持有有效无人机驾照,也就是必须具备飞行理论知识和实际操控能力。第三是飞行许可制,必须要到当地相关管理部门申请并获得许可才允许无人机在户外飞行。第四是敏感区域禁飞制,如一些重要的军警设施区域、工业区、人群密集区、车站、机场附近等,禁止无人机特别是带摄像功能的无人机飞行。最后是限制飞行高度不得超过100米。新法对无人机从起飞重量到飞行高度、使用范围和数据安全等都做出了详细且严格的规定和限制。目前该法还需经德国联邦议会审议,通过之后正式生效。

澳大利亚:普通无人机飞行高度限制在120米之内,对各类玩家有相应法规约束

根据澳大利亚法律规定,休闲用无人机不得飞入受管制机场,或者人口稠密地区5.5公里的范围内;非职业玩家不得将飞机飞进距他人30米的范围内;获得飞行资格的航拍师不能将飞机飞进距他人15米的范围内。根据澳大利亚民航安全局的规定,普通无人机的飞行高度只能限制在120米之内,而且操纵者必须在直接的视线能够看到的范围内,监督飞行。在澳大利亚购买无人机,包装内都会附有《民航安全局法律条款》的简单说明,帮助使用者了解相关法律法规。

新加坡:出台无人机管制条例,实施分类管理

新加坡的空域繁忙且城市人口稠密,因此必须保证无人机安全放飞。2015年6月,新加坡民航局和警察部队发表联合公告,出台了遥控无人机管制条例(DroneRegulation)。以重量超过7公斤的无人机为例,这类较大型机种得遵守和有人驾驶飞机(Manned Aircraft)一样的较严格的条例,如必须为无人机注册和通过机师评估测验等。有意使用者须向民航局申请准证,才能在个别场合下操作器材。根据条例,无人机不得装载危险物品如武器、生化及放射性物质等,也不得在不获批准的情况下排放任何物体。若要作为特定用途如进行勘测或空中宣传,需事先向当局提出申请。当局将把保安敏感地带列为保护区,除非使用者获得特别允许,否则不得在保护区操作无人机,或使用它进行拍摄。

任何目的,但凡重量大于7公斤的无人机飞行,或商业目的(商业活动、专业活动)包括非娱乐性质和研究性质的无人机飞行,都需要无人机驾驶执照和无人机活动许可证。

此外,也必须申请许可才能进入一些特别活动场合,如东南亚运动会的举办场地使用无人机。违反相关条例者将受到惩罚。无人机不得在未获允许的情况下飞入机场周围5公里的范围;在5公里以外,则不得飞到超过200英尺的高度,或在禁飞区及危险地区飞行。新加坡当局认为,在推广无人机的公共及商业用途的同时,也应确保它们不会构成安全、保安和隐私问题。

日本:出台《无人机管制法》划定禁飞区

日本国会于2016年3月17日通过了《无人机管制法》,禁止无人机在重要设施以及禁区上空飞行。《无人机管制法》将首相官邸、皇宫、外国政要下榻地酒店等地上空列为无人机禁飞区域,并且授予警方视情况摧毁可疑无人机的权力。

此外,法国2012年就通过一项民航法规,规定对非法使用无人机将判处5年有期徒刑、罚款75000欧元;英国交通部也颁布法令,明确无人机违规飞行会被处以高额罚款。

无人机不能无人管,监管亟需“组合拳”

针对当前无人机“黑飞”乱象,既不能不管,“无为而治”;也不能乱管,头疼医脚。笔者认为,无人机作为新兴产业,应该将其管控放在国家战略、行业规划高度,在通用航空发展中通盘统筹考虑,科学规划、合理布局、各行其道,在飞行高度、航线、空域方面统一规定,统一管理,从体系立法、市场监管、技术创新等多个维度综合施策,确保无人机产业长远、协调、健康发展。

(一)推动无人机管理的系统性立法,必须有法可依

在我国无人机市场尚处于初步发展阶段的背景下,针对无人机进行规制的立法活动要避免陷入‘一抓就死、一放就乱’的困境。在我国现行法律法规的基础上,立法部门应当立足于无人机的特点,充分考虑无人机行业的发展需求和民航、空管等部门的工作需要,从监管主体、生产、销售、申请、审批、飞行和法律责任等方面全方位前瞻性、系统性立法,同时加强无人机管理法制宣传教育,将无人机真正纳入依法使用、管理的法治轨道。

国家层面,要立足长远,推动无人机管控系统立法工作,出台专项法律、行政法规和部门规章等。在法律责任上,区分主体和行为予以明确:明确违反生产、销售管理规定的生产者、销售者的法律责任;明确无执照飞行的违法行为人的法律责任;明确未经申请、申请未经批准以及未按审批时间、地点、高度飞行的违法行为人的法律责任;明确未按飞行过程监管要求的规定进行飞行的违法行为人的法律责任;明确因无人机飞行造成他人人身财产或公共财产损失的法律责任;明确监管部门及其工作人员监管失职的法律责任等等。

近期,着眼迅速、有效,可以对《刑法》、《治安管理处罚法》以及相关行政法规作出修订,或通过司法解释,使违法使用无人机行为的惩处权责更加明确;明确哪些触犯刑法,哪些违反治安处罚法,哪些违反行业规定;对违法违规的行为按危害程度制订罚则,做到罪与罚相适应;使各项法律法规之间配合有序、协调一致。

除了国家层面加强立法之外,各省市自治区也应同步根据本地区的实际情况,制定相应的地方性法规或地方政府规章,通过发布加强民用无人驾驶航空器飞行管理的通告、出台政府令、修改地方净空管理条例等方式,加强治理管理,逐步建立起综合统一的无人机法律监管体系。

(二)职责清晰,从严监管,做到执法必严

鉴于立法工作需要经过一个较为漫长的论证和起草过程,在系统性的法律法规出台之前,短期内可以采取重庆市、成都市等地方政府施行的有效做法,在过渡期以至未来,通过行政手段加强对无人机的管控。

1、有关机关认真排查,及时掌握并依法严肃查处无人驾驶航空器违法违规飞行涉及的相关单位和人员。

一是依据《治安管理处罚法》第二十三条规定,由公安机关对操纵无人机“黑飞”的违法行为人从重处以行政处罚;二是依据《刑法》第一百一十四条、第一百一十五条的规定,对情节严重涉嫌犯罪的“黑飞”违法行为人以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任。

2、政府对无人机从生产到使用必须做到全过程监管

在生产环节,国家行业主管部门应对无人机生产商建立准入机制,从技术资质、资金门槛等方面进行审核,符合条件的颁发准入牌照,同时对不同无人机型号的设计进行审批,达到国家标准方能许可生产。建立相应技术标准,强制要求生产企业作为监管源头对无人机核心部件实行全国统一的电子编码,实行身份识别。工业和信息化部门应当对无人驾驶航空器研制生产企业及其产品种类、数量、主要性能指标等进行备案登记。

在销售和流通环节,可借鉴机动车辆销售规定,实行实名购买、注册登记。物流环节也应备案留痕。

在使用放飞环节,借鉴枪支、车辆管理办法,建立持有备案、培训登记、飞行报备等制度。要明确飞行申报的审批权限、责任单位。明确申请无人机飞行的主体应当符合关于执照、合格证、等级、训练、考试、检查和航空经历等方面的要求。确定无人机飞行的申请受理和审批部门,细化需要申请的无人机飞行类型(包括机身重量、使用目的、飞行高度、飞行时间及飞行地点等)时间要求、材料要求和流程要求以及审批决定的作出时间。根据不同类型,既有从严管理的,也有一般管制的,宽严相济。在无人机驾驶人员资格准入上,严格颁发无人机驾驶执照,严禁无照飞行。在飞行过程监管中,应当明确无人机适航的设备条件和环境条件,划定并公布无人机禁飞区域,制定禁止无人机飞行的负面清单(如在高速公路、火车站、地铁及周围有高大建筑等区域禁飞;在军事、边境、机场等敏感地区禁飞;在国家政治、外交和人口稠密场所上空及其他明确禁止飞行场所禁飞。在空域条件不具备的情况下禁飞;在气象条件不允许的情况下禁飞;设备存在安全隐患或没有做好充分准备禁飞;操作手飞行技术不熟练、精神状态不好禁飞;对有关无人机法规不了解不清楚禁飞等),明确无人机飞行与其他交通工具的优先权顺位,同时应当明确有关监管部门在无人机飞行日常巡防巡控和雷达监测预警等方面的职责。3、相关管理主体要依法履职,协同防控

对机场净空管理者而言,应当主动向社会公布无人驾驶航空器禁飞区域,在区域边界、路口等醒目位置设立禁飞标识牌,并注明净空保护有关规定,便于群众识别;对空中交通管理部门而言,应加强与警方、机场方的协同配合,通过既有技术手段和空管监控设施,及时掌握航路及周边环境情况,保持信息畅通,确保空中交通安全。有关政府部门应当组织专人专岗,加强对机场等净空保护区域和无人驾驶航空器禁飞区域的巡防巡控,对违法“黑飞”者严肃查处。对于机场周边地方政府而言,要加强舆论宣传,加强人防群控,有奖鼓励举报,重要区域合理设置观测点,实施划片管理和“网格化”管理,守土有责。

(三)加强监管技术攻关创新,技防需重点突破

创新驱动发展背景下,技术创新是当前解决无人机“黑飞”扰航的重要手段。技术上要强化主动安全措施。从国家层面要对无人机生产企业在电子围栏系统、信息云共享系统、雷达探测系统、电子干扰系统等方面的技术研发进行指导和扶持。政府与企业之间还须步调一致、密切配合,确保无人机行业持续健康发展。

一方面,要进一步出台和细化无人机生产制造的准入制度和产业标准,参照枪支管理的模式,规范并上升至法律的高度。根据产品分类,限制不同用途无人机的规格标准,在升空高度、飞行速度、续航能力、机动动作等功能参数方面进行规范限制,并确保硬件不留自行改装提升的可能和空间。从而杜绝非标产品出现。政府加强监管,企业诚信经营,将违规改造、不能被追踪的“非标”无人机驱逐出市场;另一方面,研发更高技术含量的“电子围栏”技术;尽快实现每一架无人机的云端实时监控;推行“牌照制”和“一机一码”,原材料批次留样和重要零部件编码,实现无人机生产、销售、使用全过程的可追溯。主要的生产企业应主动和公安机关、反制设备科研机构合作,联合科研。运用物联网技术,设置芯片和系统紧急数据接口,在一定范围公开无人机操作代码或程序,确保管理机构能够掌控航迹和飞行数据,在特殊紧急情况下配合公安部门随时接管无人机的操控;还可以考虑要求生产企业在无人机内置程序中设定机器在已经划定的禁飞区域无法起飞,并通过硬件封闭固化,防止破解,只能由生产企业随禁飞区域的更新同步远程更新无人机内置程序。

目前,有的地方加强技术力量,在机场等重要场所设置低空监视雷达等设施,配备电子干扰器材或抓捕装备,将“黑飞”进入限制区域的无人机及时迫降截获,从技防角度制止无人机“黑飞”问题。但对于机场等重点防护区的反制设备,国家和行业层面应尽快出台技术标准,避免“无人机”反制设备的无线电干扰对正常航班造成影响。

(四)增强民众的安全和法律意识,全员全域防控

从根源上遏制无人机“黑飞”,最重要的是要提高无人机使用者的安全和法律意识。政府层面,可以参考道路交通安全法规关于“酒驾”、“超速”等危害的处理方式,普及宣传法律法规及“黑飞”的危害,在可能放飞无人机的区域重点宣传、定期巡防。企业层面,在产品售出时即告知购买者使用须知,产品说明书中要做出明确警示,引导购买者到监管部门网站了解相关法律和禁飞区域,并提供相应的售后咨询服务。同时,政府与企业要加强合作,共享数据信息,做到对无人机有效监管。

很欣喜地看到,民航局于近日连续出台一系列管理措施, 5月16日下发了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》,要求自2017年6月1日起,民用无人机拥有者必须进行实名登记。5月17日,民航局首批公布了155个民用机场限制保护范围,将减少无人机对机场飞行安全和运行效率的影响,促进电子围栏系统及类似技术的应用。一些有效的管控方式正在陆续施行。

一系列无人机“黑飞”所带来的教训是沉重而深刻的。在尚未造成严重后果前,希望各级管理机构能及时补位,企业和相关市场主体能主动担责,民众能自觉守法,法律、管理、技术多管齐下,在安全有序的前提下,让无人机这一朝阳产业持续健康发展,在世界舞台上叫响无人机“中国智造”品牌。(航家作者:黄伟)