【编者按】近期，《南方周末》连发两篇报道《向空中垄断者动刀》、《民航改革：好改的改完了，难啃的怎么啃？》，引发业内外热议。本网特向长期任职于民航地区管理机构、近年来主要从事民航宏观管理等研究、现任广州民航职业技术学院党委副书记林青山约稿，谈谈民航改革中到底有哪些难啃的骨头，以及该由谁来啃。本文为删减版，完整版（8000余字）刊登于《中国民用航空》杂志第2014年5期，敬请关注。
对当下语境的“民航改革”，狭义的主要指民航主管部门以“简政放权”为核心内容的改革。广义的应当是指航空领域的市场化改革，包括生产要素市场、航空产品(服务)市场格局的进一步合理调整，即如何让市场在民航各类资源配置中起决定性作用。改革的目的是增强航空市场活力，推进航空大众化战略的实施。
普遍认为，当前处于深化改革的“攻坚期”，这是一场自上而下强力推行的改革。值得注意的是，作为行业主管部门的民航局(及其下设地区管理局、监管局)，几经改革和行政规格调整，不再是包办百事的“婆婆”。关于下一步民航改革的重点，笔者认为：民航局及其下设机构自身，当然还需要进行“简政放权”的改革，同时更应关注以下“硬骨头”。
难啃的骨头有哪些?
从权力内涵与结构上说，民航局不再是一块难啃的骨头，但在未来民航改革过程中，其如何发挥作用，却值得格外关注。
骨头之一：空域管理体制改革。 “平时民航优先，战时服从需要”，应该成为推进空域改革的基本理念。空域改革的核心问题，在于实现国家空域管理职能的转变，即由实际上的军队管理过渡到政府管理或以政府管理为主。不难理解，要实现这一改革目标，单靠民航局的力量是不足以有效推动的。不过，民航局应当反映行业发展需求，表达行业诉求，提出变革思路。
骨头之二：空管运行体制改革。空管运行体制改革与空域管理体制改革紧密相关，但又有所区别。空域管理体制改革，解决的是由谁来管理空域以及进行资源优化配置的问题。而空管运行体制改革，则是立足于确保民航安全运行的前提下，最终要建立政府部门统一管理、军民航密切协调的运行机制。自2007年民航空管运行一体化之后，仍有不少深层次问题需要解决。
骨头之三：航材、航油、航信等保障服务系统的改革。这些市场主体，并不直接面对广大旅客货主，他们提供的产品，是航空公司需要采购的生产要素，直接构成了航空公司运营成本的重要部分。就现实状况而言，航空公司对此类生产要素的采购，议价能力不足或几乎没有议价能力。从降低航空公司运营成本、增加其竞争力的角度看，相关保障服务提供商就成了一块块难以啃动的“硬骨头”。
骨头之四：行业投资体制改革。现阶段，民航发展需求巨大，社会资本进入民航业的意愿也真切存在。但由于目前民航业投融资领域开放不足，更缺乏科学规范的投资平台，因此包括民营资本在内的投资者的热情，得不到有效释放。加之，民航作为高风险行业，如何避免盲目投资造成的资源浪费，使投资预期变为合理的收益，亦是不得不面对的现实问题。
骨头之五：运输航空公司的战略定位及转型。相对于行业管理体制改革而言，航空公司的战略定位及转型，则属于微观层面的改革。回顾近十年来航企发展战略，主要还是跟着市场热点走，尚缺乏深层次思考。市场热点转换及市场格局变化的同时，航企的战略方向也常常表现得不够确定。
骨头之六：通用航空如何起飞。需求决定市场形态，但目前中国通用航空市场需求特点是什么?在这方面仍少见有说服力的归纳总结。从另一角度看，由于通用航空市场门槛仍然较高，对通用飞行的管控过于严格，也可能在相当大程度上掩盖或压抑了需求的呈现。在这个特定阶段，业内和社会公众，把通用航空“飞不起来”，主要归因于“空域不开放”，几乎就成了最有说服力的言辞。
难啃的骨头谁来啃?
中国民航改革，涉及众多利益主体，但并非所有这些相关主体都能充分自觉地参与并推进这场改革。为了方便阐述问题，以下选取了三类主体，着重说明其在民航深化改革进程中，有可能扮演的角色以及有可能发挥出来的作用。
1) 民航局的作为
当前，社会公众仍习惯性于把民航局当作企业的“婆婆”。造成这一认知偏差的内在原因，一是民航局手中仍然掌握部分关键性生产要素(主要是航线、航班时刻)，在一定程度上对航空公司的市场份额和市场格局产生影响;二是民航局出于对航空安全的“与生俱来”的重视，实质上仍主导着整个民航业的安全工作。加之，近年来民航航班延误问题突出，各类企事业单位无法通过自身努力而解决此类关联性极强的问题，因此，民航局又一次次地被抬出了前台。
民航业纳入国家综合交通运输体系当中，社会上下是有充分共识的，但民航业自身的运行特点及其发展路径，并不会因为融入“大交通”而个性顿失。基于这种判断，民航局仍然是中国民航业当仁不让的代言者，还是相当程度上的规划者。但预计在即将展开的本轮深化改革当中，民航局的行业规划职能可能会有所“弱化”。
然而，在制定和把握行业准入标准、行业运行标准方面，民航局仍将发挥主导作用。以改革的思维来观察民航局这部分职能，总的来说，就是要进一步体现行业标准的公平性、开放性，处理好政府与市场的关系。当前，中国政府正在自上而下地推进以“公开权力清单”为标志的新一轮简政放权。就民航而言，要注重发挥企业自律、行业协会的作用，民航局及下设监管机构主要加强事中、事后的监管。但同时，也应防止接受了部分“下放权力”的行业协会走向行政化，避免行业协会演变成“二政府”。
2) 社会资本的作为
中国民营资本进入民航业的时间，较晚于外资。直到本世纪以来，在民用航空领域，民营资本的身影才真正活跃起来。
2005年8月民航总局制定《国内投资民用航空业规定》，目的是为了鼓励、支持、引导国内各投资主体积极投资民用航空业，放宽民用航空业国内投资准入政策，加快民航业发展。根据该规定，国内各类投资主体都可以投资除空中交通管制系统外的所有民用航空领域，包括公共航空运输企业、通用航空企业、民用机场、服务保障及其他民用航空相关项目。
上述规定出台至今已近十个年头，而民营资本涉足民航领域的情况远不如当初预期。对于目前普遍关注的航油、航材、航信“垄断”问题，尽管主管部门的相关政策体现出较为开放的态度，但短期内仍难以撼动现有格局。同时，也应看到，在局部方面，正出现一些积极的变化。
对未来民营资本在民用航空领域的更大作为，持审慎乐观态度。在当前民航市场环境下，民营资本的投资方向主要在四个方面：一是投资设立航空公司，推动航空大众化战略的实施。现阶段，在低成本航空的实践探索方面，民营资本应该有更大的作为。二是投资大型航空公司，促进这些大型传统公司的内部管理变革，促进其进一步明晰市场定位，实现战略转型。三是投资通用航空，参与通用航空相关产业及延伸服务市场的培育，发掘真正的市场需求，探索合适本土的业务发展模式。四是投资民航保障服务系统，提高民航生产要素市场配置效率，增加公平性、透明度，促进行业运营成本水平的进一步降低。总之，民营资本进入民航产业是大势所趋，应有所作为。
3) 消费者的作为
中国庞大的航空消费群体，决定着中国航空市场的基本形态，同时也是一支重要的推动经济社会变革的力量。消费需求影响产业规划与政策。从推进航空大众化战略的宏观层面看，航空消费者既是获益者，也是参与者。出自政府主管部门的所有战略构想和决策，其基本依据是国民需求，而对一项决策的实际效果进行最终评价的，也只能是消费者。
消费需求引导航空企业调整服务产品结构。相对于西方航空发达国家，中国航空运输市场化进程开始较晚，加之长期处于“卖方市场”阶段，导致航空企业对消费者群体的消费心理、需求结构的基础数据积累以及分析研究都做得不够。近些年，不断变化着的市场环境，一方面表现为消费者可选择产品的增加，另一方面是消费需求结构的变化，航空企业必须据此重新审视原来的客户关系管理与维护，针对消费需求提高营销效果，增加市场竞争力。
在当今信息化时代，消费者自身也正在发生根本性转变。更加公平与透明的市场竞争，为消费者提高自身素质、进行消费决策、改善消费行为提供了现实可能性。消费者既可以依托传统的消费者事务机构、航空企业的顾客服务机构表达自身的诉求，也可以通过第三方机构、各类媒介发出自己的声音。从最近几年民航诸多热点问题的形成与传播过程来看，这些来自市场一线的声音，经过一定环节的集聚与放大，其所产生的影响力是巨大的，足以推进航空市场的积极转变。因此，有理由相信，合理的诉求就是变革的动因，真实的需求就是最大的作为。
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