作者/沈振、 吕人力
1 引言
2010年的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》和2012年的《关于促进民航业发展的若干意见》，都有效地刺激了我国通用航空的快速发展。目前，我国的通用航空正处于快速发展的时期。截至2012年底，我国通用航空新增加飞机166架，总量达到1320架，同比增长14.3%;2012年我国通用航空企业新增25家，达到149家，增加16.7%。2012年1-11月新批准筹建的企业达114家。
然而，我国针对通用航空的空中交通管制保障措施，还难以满足通用航空安全、有序、快速发展的巨大需求。在空域管理制度、机场建设使用、空管设施设备、人才资质和配置等方面，不同程度地存在规章不明确、标准不细致、保障不到位等问题。相比之下，美国和澳大利亚这些通用航空发达国家，在通用航空空管保障方面有着丰富的先进经验，值得我们借鉴。
2 美国的通用航空空管保障
2.1 美国通用航空的基本情况
作为世界通用航空大国，美国拥有22.3万架之多的通用航空器，占全世界36万架通用航空器的62%。近十年间全美通用航空年飞行量保持在2100~2500万小时的范围。全美持有飞行执照的人数达到约70万，其中通用航空飞行员达到近60万人。目前全美有民用机场19800个左右，其中运输机场仅约550个，其余全是通用航空机场。在剩余的约19200个通用航空机场中，可供公共使用的有5200个左右，其余9000个左右的通用航空机场为非公共使用的私人机场。
2.2 美国通用航空空管保障措施
美国的通用航空如此发达，相当程度上得益于其全方位的空管保障措施。
在空域方面，美国的民用空域约占全部空域的85%，而且美国将空域划分为A、B、C、D、E和G类空域，通用航空器可飞行的空域主要是过渡区E类空域和非管制空域G类空域，此类空域面积约相当于美国领土面积的83%，为通用航空提供了绝对广阔的飞行空间。
美国通用航空空管信息的获取具有很强的便捷性。美国的机场气象实况信息、机场航行情报、机场飞行程序都可以在公共网站上查询并下载，航图尤其是通用航空使用的目视航图都可以从机场固定基地运营商(Fixed Based Operator, FBO)购买或在美国联邦航空局(Federal Aviation Administration, FAA)网站上购买。在美国，主要由空管系统中的第五级——飞行服务站(Flight Service Station, FSS)为通用航空提供包括空中交通服务、航空气象、飞行计划申请、航行情报、告警与搜寻援救等其他需要的帮助在内的各种服务。FSS在美国通用航空活动中担负着重要的职能和作用，是通用航空安全、高效与有序运行的重要基础设施。目前全美约有近200个FSS和20个自动飞行服务站(AFSS)。现在，美国还出现了基于IPAD与智能手机的相关航空应用程序，已经可以将航图、气象、航行情报信息集成在电子屏幕界面上实时更新，未来大有代替通用航空纸质航空信息及飞行服务站职能的趋势。
空管服务方面，美国仅在500多个运输类机场或通用航空繁忙机场建立了塔台并提供机场管制服务。绝大多数的通用航空机场运行只是依靠飞行员的自我间隔能力，由于美国有相对严格的机场飞行程序和公共空中交通咨询频率(Unicom)，因此机组按照相关程序采用目视避让(See-and-Avoid)规则，可以在通用航空机场、甚至是每天起降超过100架次的机场保证飞行安全与飞行效率。
3 澳大利亚的通用航空空管保障
3.1 澳大利亚通用航空的基本情况
澳大利亚的通用航空业发达程度较高，机队和飞行员队伍都有较大规模。2010年，澳大利亚通用航空飞机运营企业为539家，飞行量为180万小时。在14748架注册航空器中，通用航空器占85%，达到12564架，其中固定翼飞机9307架，直升机1800架，自制飞机1111架，气球和飞艇346架(个)。在持有澳大利亚固定翼飞行执照的飞行员中，私人飞行执照持有者人数是运输航空飞行员人数的将近两倍。
澳大利亚有大约2000个机场或起降地带(Airstrips)，其中有190个颁证(Certified Airports)机场和134个注册机场(Registered Airports)。澳大利亚的所有机场对通用航空飞机开放。在大型城市，一般都有一个以上主要用于通用航空的机场。例如在墨尔本新的国际机场建成后，原来的国际机场——Essendon机场转变为公务航空机场。在澳大利亚大城市起降的公务及通用航空飞行，绝大多数因为起降成本或飞行延误等原因选择这些城市周边的公务航空机场，这样的机场布局有效地降低了主要国际机场的运行压力。
3.2 澳大利亚通用航空的空管保障
澳大利亚的空域分类主体参照国际民航组织的规则，大部分的澳大利亚低空空域为非管制空域G类空域，此类空域的上限是10000英尺(不含)。根据测算，从澳大利亚国土的平均海拔1100英尺到G类空域上限之间有2千万立方千米的G类空域，这些空域对所有注册的飞机开放。另外，有塔台机场的管制地带(Control Zones, CTRs)划为D类空域，但在塔台无人值守期间也将自动转化为G类空域。
澳大利亚的空管服务由澳大利亚空管服务公司(Airservices Australia, AA)独家提供。AA是一个由政府拥有的法定机构，下辖2个高空管制区、4个终端管制、28个塔台，有超过1000个的技术服务台站，为全球11%的空域提供空管服务，每年保障飞行超过4百万架次。
在同一个空域内，AA提供相同的空管服务，并不区分通用航空还是运输航空。在通用航空飞行由非管制空域申请进入管制空域时，AA只是建议(非强制要求)飞行员提前提交飞行计划(可以减少临时性的陆空通话负担)。通用航空飞行员可以通过VHF提前联系AA的管制单位提出进入管制空域的申请，AA根据申请及时发布管制许可。
澳大利亚多数机场不提供空管服务，是否建立塔台也不是机场获得颁证或注册的前提。澳大利亚仅有28个机场建立了塔台。在一些通勤航空和包机飞行的机场，即使每天总起降(含通用航空飞行)超过100架次也没有建立塔台。为了保持无塔台机场空域空中交通的安全，澳大利亚政府公布了《无塔台机场的运行程序》(Operations in the vicinity of non-towered (non-controlled) aerodromes, CAAP166-1(1))和《飞行员在非管制机场利用目视避让规则的责任》(Pilots' responsibility for collision avoidance in the vicinity of non-towered (non-controlled) aerodromes using 'see-and-avoid'，CAAP 166-2(1))，以此要求飞行员按照规定程序飞行并利用公用交通咨询频率(Common Traffic Advisory Frequencies, CTAFs)进行飞行广播(Radio Broadcasts)，通过运行规则和优先次序的规则来保持飞行间隔。
澳大利亚并不强制通用航空飞行报批飞行计划，只是建议通用航空飞行报备计划以利于事故后的告警、搜寻。通用航空的航行情报、飞行计划报备、告警服务由AA提供，在VHF能够覆盖的低空空域，通用航空飞行可以根据需要联系相邻的AA寻求相关飞行情报及交通咨询服务。澳大利亚的低空气象和机场气象观测信息、机场航图及低空目视航图等相关资料可以在互联网获取和下载，基于IPAD与互联网的飞行信息平台已成为通用航空获取飞行相关资料与信息的主要方式。
图1澳大利亚无塔台机场标准起落航线示意图
4 国际通航空管保障对我国的启示
1、明晰我国空管服务的边界
2010年开展的我国低空空域管理改革，启动了我国非管制空域的建立过程，在此之前，我国所有空域属于管制空域，空管服务强制性地覆盖所有空域飞行，低空空域管理改革是一个逐步减少管制空域的做减法过程。澳大利亚等航空发达国家首先假定低空空域都是非管制空域，仅在某一空域的飞行容量达到其碰撞风险不可接受时才划设管制空域，这是一个根据需要做加法的过程。
随着我国通用航空的快速发展，如果不对低空空域进行有效规划，我国空管系统将承受过高的运行压力和不必要的运行成本。通用航空的运行应尽早回归其自发、自助与自律的本质，按照基本飞行规则和基于申请的空管协助，实施自我间隔服务。
我国应针对通用航空需要制定无塔台机场的建设标准，首先在报告空域内建立无塔台通用航空机场，逐步推广到监视、管制空域内划设无塔台机场空域，以此为基础逐步扩大报告空域与监视空域，为通用航空减负，也为空管保障减负。
2、制定非管制空域的飞行运行规则
在我国的低空空域改革过程中，建立非管制空域(报告及监视空域、无塔台机场空域)的运行规则是前提，在此基础上才有可能建立通用航空飞行的自我间隔能力。我国应着手制定《无塔台机场的飞行规则》、《无塔台机场运行的飞行员目视避让的责任》、《非管制空域与管制空域相互进入的规则》等基础规则，有效规范无塔台机场和报告空域的运行秩序与飞行员的职责，并在此基础上补充完善我国的基本飞行规则。
3、完善通用航空运行的保障环境
一是应加快试点和推广FSS，为通用航空提供相应的计划申请、报备服务和航行情报服务，建立针对报告与监视空域的公用空中交通咨询频率。二是尽早建立我国通用航空机场的航图以及低空空域的目视航图;三是提供公共的低空空域气象信息和通用航空机场气象观测信息;四是充分利用互联网技术，将通用航空的航行情报、航图、气象信息在公共网站上发布并提供免费下载，使通用航空信息服务成为国家公共社会服务的组成部分。
4、注重通用航空安全的教育、宣传与专业知识传播
为了应对未来通用航空的发展，我国也应针对通用航空企业规模小、分布广、差异大、企业组织化程度和人员专业化程度不高的基本特性，充分利用专业网站、专业资料定向投放、区域性安全论坛等多种形式提升业者的安全意识，使低空运行规则与地面交通规则一样，成为社会公共规则意识的一部分，同时结合安全监察和专业资质审核手段，使得通用航空业者真正成为确保飞行安全的主体。
5 结束语
随着低空空域改革的推进落实，业界对通用航空安全的日益重视，以及民航局有关通用航空空管保障的软硬件建设政策的陆续出台，我国通用航空空管保障体系发展落后于通航业整体发展的局面将逐渐得以改变，我国通用航空的安全性和有序性将得到更加完善的保障。
(原文发表于《2013年中国通用航空发展论坛论文集》，本文略有修改)
（本文仅代表作者观点，中国民用航空网保持中立。）
