支线航空发展政策改革总体框架研究(上)

(作者: 中国商用飞机有限责任公司 郭才森)

摘要:中央和地方政府修建机场的目的是优化当地的交通运输条件,促进经济和社会发展。衡量机场对地方交通运输条件优化的指标是机场的通达能力。机场通达能力的大小主要是由通达地点数量的多少、分布范围广泛程度和航班频次决定的。与用干线飞机运营中小机场相比,用支线飞机运营中小机场能更好地提升中小机场的通达能力。国家应该设定鼓励支线飞机运营支线航线的政策目标。利用经济正外部性的原理分析了支线航空补贴的发放方式,因支线飞机运营支线机场比干线飞机提供了更大的正外部性,理应比干线飞机获得更多的支线航空补贴。分析了支线航线补贴政策、民航发展基金政策、机场收费政策、支线航班航材进口税收优惠政策、支线机场管理体制、支线机场补贴政策、机场投资政策、支线飞机进口税收、支线航空运输增值税等政策存在的问题,并提出了改革建议。

一、前言

中央和地方政府修建机场的目的是优化当地的交通运输条件,更好地满足人民群众出行需求,促进经济和社会发展。衡量机场对地方交通运输条件优化的指标是机场的通达能力。机场通达能力的大小主要是由通达地点数量的多少、分布范围广泛程度和航班频次决定的。与用干线飞机运营中小机场相比,用支线飞机运营中小机场能更好地提升中小机场的通达能力。

用支线飞机运营中小机场,除可以提升中小机场的通达能力外,还可以节省国家的机场建设投资、机场与航线补贴,能加快中小机场建设的步伐,降低航空公司的运营成本,提升旅客的旅行体验,降低航空公司机队结构风险,有效实施国家基本航空服务计划,优化国家航空运输结构。总之,用支线飞机运营中小机场,可以大大节省社会成本。

因此,用支线飞机运营支线航线是一种更有效率的资源配置方式。

根据《国务院关于促进民航业发展的若干意见》和《中国制造2025》等中央政策文件规定,国家要加强干线、支线衔接和支线间的连接,提高中小机场的通达性和利用率;要以老少边穷地区和地面交通不便地区为重点,采用满足安全要求的经济适用航空器,实施“基本航空服务计划”;要积极为大飞机战略服务,鼓励国内支线飞机的研发和应用,引导飞机、发动机和机载设备等国产化,形成与我国民航业发展相适应的国产民航产品制造体系。

要实现上述政策目标,需要将鼓励用支线飞机运营支线航线作为中间政策目标,对支线飞机与干线飞机运营支线航线实施差异化的政策。鼓励支线飞机运营支线航线的中间政策目标具有关键作用。

二、现行支线航空政策分析与改革方向

2000年末,我国70座级以下的支线飞机为62架,占运输飞机总数的12%,经过19年的发展,到2019年末,支线飞机(100座以下)共191架,占运输飞机总量的5.0%。支线飞机增速远远低于干线飞机,支线飞机占比不升反降,距离国家发展支线航空的政策目标越来越远。

任何组织和个人的行为选择都是趋利避害的,当然,此处的利益包括经济利益和非经济利益。对于作为经济组织的企业来说,追求经济利益是主要的。人的选择是在一定约束条件下作出的,约束条件不同,利益结构就不同,选择的结果也就不同。约束条件变了,人的选择就会发生改变。政策法律环境是重要的约束条件,对人的行为会产生重大影响,在PEST战略环境分析中占有重要位置。对于我国民航业来说,支线航空发展的现状不是偶然形成的,而是各种约束条件综合作用的结果,支线航空发展政策在其中发挥了重要的作用。

我国目前的支线航空发展政策包括许多方面,这些政策都认识到支线航空对地方经济社会发展具有很大的正外部性,航空公司运营中小机场大部分是亏损的,如果国家不对航空公司运行中小机场提供补贴,航空公司将没有动力运营中小机场,那将导致中小机场的通达能力很低,对国家经济与社会发展不利。因此,目前国家的支线航空政策绝大部分都是对中小机场与航空公司运营支线航线提供补贴,避免或者减少运营支线航班的亏损,目的是让中小机场有一定数量的航班来运行。

上述补贴政策对支线飞机与干线飞机运营中小机场基本是一视同仁的,对支线飞机名义上有少量优惠,但实际上优惠极少,难以产生鼓励支线飞机运营中小机场的效果。

由于现行政策没有将鼓励支线飞机运营中小机场作为中间政策目标,具体的政策中也就没有鼓励支线飞机运营中小机场的内容,而且支线飞机运营的经济性低于干线飞机,我国支线航空形成目前的发展状况就是必然的了。

发展支线航空,更有效率地促进经济和社会发展,亟需将鼓励支线飞机运营中小机场作为中间政策目标,将鼓励支线飞机运营支线航线作为发展支线航空的基本政策,调整现有支线航空发展政策的内容,或者设计实施新的支线航空发展政策。

鼓励支线飞机运行中小机场,实际就是不鼓励或者限制干线飞机运营中小机场,就要在各种政策上对支线飞机和干线飞机运行中小机场区别对待。要让航空公司用支线飞机运营中小机场获得更多利益,让航空公司用干线飞机运营支线机场获利较少,激励航空公司增加支线飞机的引进数量,减少干线飞机的引进数量,通过10年或者更长一段时间的调整,让支线飞机在我国运输机队中占到30%左右比重,形成干线飞机与支线飞机协调发展,中转联程航班商业模式普遍化,航空运输资源高效配置的状态。

三、政策改革的基本原理与方法

制度变革是社会变革的一种,有其内在逻辑,需要遵循改革的一般原则,支线航空发展政策改革也不例外。

我国对支线航空采用政府补贴的方法提高支线航班供给数量,其理论基础是传统的经济外部性理论。所谓外部性,是指有些活动可能给第三方——即交易中买卖双方之外的第三人——带来影响,但这种影响并没有得到相应的回报或者惩罚。外部性可以分为正外部性和负外部性。正外部性是指,双方的交易使得第三方受益,但并没有对该收益进行收费。支线航空运输具有较强的正外部性。正外部性导致社会上该产品的供给不足。解决正外部性的传统办法是政府补贴,通过补贴,让边际个人收益和边际社会收益相同,让该产品的社会供给量达到最优水平,具体原理见图1。

图1:补贴解决正外部性图示

从图1可知,为解决正外部性带来的供给不足问题,政府补贴的数额应当是边际社会收益与边际个人收益的差额,即正外部性的大小。也就是说,企业提供的正外部性越大,补贴就越多,企业提供的正外部越小,补贴就越少。众所周知,衡量正外部性的大小是非常困难的,首先是衡量指标难以确定,其次是该指标的具体数额难以衡量,这是导致难以准确确定补贴数额的重要因素。正是因为正外部性衡量困难,导致补贴的发放不准确,尤其是在竞争产品之间的补贴不合理,影响了资源的置效率。

对于中小机场及所在城市来说,支线飞机航班和干线飞机航班是两种不同的产品,用支线飞机运营支线机场更有效率,提供的正外部性更大。从效率原则来说,国家应当用支线飞机来运营支线机场,但我国的实际情况是主要用干线飞机来运营支线机场,发生资源错配,这说明国家在这两种航空运输产品的补贴上出了问题,对这两种运输产品的引导政策发生偏离。干线飞机航班量高于最优水平,支线飞机航班量低于最优水平,这说明在确定补贴数额时,干线飞机提供的正外部性被高估,支线飞机的正外部性被低估。

要解决上述问题,需要重新衡量两种航空运输产品的正外部性,减少干线飞机的补贴额,增加支线飞机的补贴额。需要说明的是,此处的补贴是广义的,不仅包括支线航线补贴,还包括其他各种利益,例如民航发展基金、机场收费、空管收费、航权和时刻分配等。

本文针对现行的关于支线航空发展的政策措施进行分析,提出差异化的补贴方案。总的原则是,对支线飞机运营中小机场提供的补贴更多,对干线飞机运营中小机场提供的补贴更少。总的目标是,通过政策的实施,让航空公司愿意用支线飞机运营中小机场,不愿意用干线飞机运营中小机场,让中小机场所在地的地方政府和机场管理机构愿意支线飞机在本地运营,形成全国范围内用支线飞机运营中小机场的市场格局。

四、支线航空补贴政策

(一)现行政策内容与存在问题

支线航空补贴政策是最重要的支线航空发展政策。民航局2008年印发了《支线航空补贴管理暂行办法》(民航发〔2008〕17号),建立了支线航空补贴政策,2013年以民航发〔2013〕28号文件进行了调整。

《支线航空补贴管理暂行办法》规定,支线航空补贴是对航空运输企业经济效益较差、运营困难的支线给予的补贴资金。从这一规定可以看出,支线航空补贴的目标是对运营困难的支线给予补贴,而不是鼓励用支线飞机运营支线航线。因此,在具体的政策内容上,一方面对补贴的支线范围进行了限定,要求航线至少一端连接支线机场,航线要在省(自治区)以内,或者虽然跨省区但航段长度小于600公里,享受补贴的航线需要现在盈利能力差,但有发展潜力;另一方面,根据航班客座率差异规定不同的标准,按照旅客人数实施补贴。

根据现行补贴政策,干线飞机由于座位数多,导致客座率低,可以执行较高的补贴标准;支线飞机由于座位数少,导致客座率较高,只能执行较低的补贴标准。虽然政策规定使用支线飞机运营的支线航线补贴标准上浮20%,但综合来算,用支线飞机运输每位旅客的补贴标准与干线飞机持平,甚至略低于干线飞机。

由于支线飞机的单座固定成本和变动成本均高于干线飞机,在支线飞机的航线补贴与干线飞机持平甚至低于干线飞机时,航空公司用干线飞机运营支线航线更有利可图。在中小机场旅客数量不多时,航空公司只要降低干线航班频次即可,但这样就降低了支线机场的通达能力。

(二)改革建议

改革的目标是鼓励用支线飞机运营支线机场,提升支线机场的通达能力,更好地优化当地交通运输条件,更好地促进经济和社会发展。补贴的基本原理是对航空运输服务的正外部性提供补贴。由于支线飞机运营中小机场的正外部性高于干线飞机,因此,对支线飞机运营支线机场应该执行更高的补贴标准,干线飞机运营支线机场的补贴标准就应当低一些。从政府购买服务的角度看,在旅客数量相同的情况下,用支线飞机运营支线机场时的航班数量多,通航点多,对优化当地交通运输环境做出的贡献大,提供的正外部性大,该服务的价值就更高,地方政府支付的购买价格也就应该更高。

基于上述原理,建议对现行支线航空补贴政策进行如下调整。

第一,扩大补贴航线范围。既然政策目标是提升中小机场的通达能力,则所有开飞中小机场的航线都属于补贴对象,都享受补贴,不将补贴航线限定在省、自治区内,不限制航线长度。一般来说,长距离航线对旅客和地方政府提供的效用更大,与短距离航线执行同样的补贴标准,实际上也是减少了每客公里的补贴额,只要航空公司愿意飞,就应当鼓励。至于航班运行效益发展潜力问题,则应发挥市场机制的作用,由航空公司根据支线机场的市场需求自主选择,由航空公司承担试错成本。补贴标准,可以在补贴总量范围内重新测算。

第二,改变补贴计量依据,由根据旅客人数给予补贴改为根据航班架次给予补贴。在旅客都不满座的情况下,一架干线飞机和一架支线飞机对支线机场通达能力的贡献是相同的,理应获得相同的报酬。当然,在支线飞机和通勤飞机的范围内,可以根据飞机座位数确定补贴标准的具体档次。也就是说,将衡量航空运输服务对中小机场及其所在城市正外部性的指标由旅客数量改为航班数量。通过这一修改,在旅客人数相同的情况下,由于支线飞机的航班数量多而比干线飞机获得更多的补贴,从而起到了鼓励支线飞机运营支线航线的作用。

第三,在确定补贴标准时,不根据航线确定补贴标准,而应当根据机场所在地的经济水平确定补贴标准。具体可以参照《民航中小机场补贴管理暂行办法》(财建〔2020〕93号)确定的机场类别确定。这种调整是为了与补贴的目标是与补偿航空运输服务对地方经济发展提供的正外部性,提升机场通达能力相匹配,与现行政策按照航线类别进行补贴的效果基本相同甚至更好一些,其理论依据是边际效应递减规律。

第四、做好与基本航空服务计划的协调。具体可有两种方法,一种是所有支线航班都享受支线补贴,基本航空服务计划在此基础上另外补贴,但需要将一部分基本航空服务计划资金转入支线补贴;另外一种是运行支线航空服务计划所在机场的航班不享受支线补贴,只享受支线航空服务计划给予的补贴。

第五、适当增加支线航空补贴的资金,提高补贴标准,让航空公司深切感受到国家鼓励支线飞机运营支线航空的政策。除民航发展基金外,可以将现行的对运营支线航线的飞机进口航材免征进口关税和增值税政策废止,将其资金纳入支线航空补贴基金。同时,还可以将机场收费标准额的调整与民航发展基金的分配结合起来考虑,提高繁忙机场的机场收费标准,让繁忙机场能够实现扩大再生产的目标,民航发展基金对繁忙机场不再补贴,增加中小机场的机场补贴和航线补贴资金量,这一问题,下文再补充论述。

五、民航发展基金政策

(一)现行政策内容与存在问题

民航发展基金于2012年设立,由原来的机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并而成,由航空公司和旅客分别缴纳。这两项民航发展基金,对支线飞机长期予以优惠,实行支线飞机与干线飞机差别对待的政策。对支线飞机运营的航班免收和减收民航发展基金,而对干线飞机不减免(新冠疫情影响除外),具有鼓励用支线飞机运营支线航线的作用。

实践中,通过免收旅客乘坐支线飞机民航发展基金来鼓励用支线飞机运营支线航线的目标难以实现。按照政策设计,免收支线飞机旅客的民航发展基金后,每名国内旅客的飞行成本将降低50元。旅客乘坐支线飞机的成本降低50元,降低幅度大约在5%至10%,将提高支线飞机对干线飞机的竞争力。 但是,我国目前飞机票销售系统中实行机票价格与税费价格分别显示制度,只向顾客直接展示机票价格,旅客在浏览机票信息时一般看不到支线飞机民航发展基金优惠带来的成本降低,甚至许多民航业内专家也不知道免收旅客的支线飞机民航发展基金这一政策,使这项优惠政策难以激励旅客购买支线飞机机票。

对于航空公司根据航线类别、飞机最大起飞全重和飞行里程缴纳的民航发展基金,国家对用最大起飞全重50吨以下的支线飞机执飞的部分支线航线减半征收,确实具有激励用支线飞机运营支线航线的作用。但是,目前给予优惠的支线航线只是省、自治区内的航线和跨省飞行的长度600公里以内的航线,没有扩展到支线飞机运营的全部航线。

(二)改革建议

要使免收旅客的支线飞机民航发展基金政策产生激励旅客乘坐支线飞机的政策效果,需要让旅客在决定购买机票前就感知到该政策带来的乘机成本降低。为此,可以采取如下两种政策措施:

一是在航空公司、OTA等机票销售环节,将机票、燃油附加费和税费的价格合并显示,直接显示出机票、燃油附加费和税费的总额。这样,在机票价格相同的情况下,支线飞机的总价格中因没有民航发展基金而低于干线飞机价格,提高支线飞机的竞争力。这种做法,也有利于落实消费者的知情权,保护消费者的利益。目前,美国FAA规定销售机票时,必须直接向顾客展示包含机票和税费的总购买价格,实际销售中也是这样执行的。

二是对旅客乘坐支线飞机的民航发展基金不再免征,而是国家征收旅客的支线飞机民航发展基金后,直接全额返还给航空公司,航空公司可以在接受返还的民航发展基金后降低机票价格,提高对干线飞机的竞争力。中小机场的经济发展水平较低,价格不敏感的公务旅客占比更高一些,采用这种方法对提升支线飞机的竞争力效果会更好一些。

对于航空公司缴纳的民航发展基金,按照增加支线飞机航线补贴额和政府购买服务的原理,免征民航发展基金是为了提升中小机场的通达能力这一目的,建议将全部支线飞机运营的支线航线民航发展基金免征。由于经过多次降低后,航空公司缴纳的民航发展基金标准已经较低,全面免征支线飞机运营航线的民航发展基金,国家财政负担不会增加太多,但具有很强的政策导向。

(本文首发于《中国民用航空》2021年第1期)

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