“十二五”时期是我国实现2030年建成民航强国战略目标的承前启后关键性阶段，这个五年规划既需要延续“十一五”时期“东部提升、中部加强、西部加密”的积极机场建设思路，也需要顺应加快经济发展方式转型、调整经济结构的总体趋势，充分满足民航增长方式实现转型的需求。从这两方面看，在大中型机场规划布局基本完成的背景下，“十二五”期间的机场建设重心将由大中型机场建设转型为新建支线机场、通用机场和通勤机场为主，改扩建大中型机场为辅，同时我国的机场体系将致力于满足全面提高提升干线、支线、客运、货运、国际、通用、西部发展等服务能力的需求。
一、加强促进区域经济发展的区域机场体系规划布局
机场作为区域经济的发动机，其规划建设应服务于国家区域发展战略和国际政治经济需要，尤其是区域性枢纽机场应服务于纳入国家战略规划层面的区域经济发展和城市群开发建设。如果说在宏观层面上，《全国民用机场布局规划》中提出的北方、华东、中南、西南和西北五大机场群在空间范畴上基本对应于我国东部、中部、西部及东北四大经济板块布局，那么我国现有机场规划尚缺乏在经济区或城市群这一中观层次的规划布局。而相比而言，铁道部在“四纵四横”国家高速铁路网规划的同时，已经先后在环渤海地区、长三角地区、珠三角地区等14个地区编制了城际铁路和城市铁路网规划。
2006年以来，为促进区域经济协调发展，国务院先后推出了20多个国家级区域经济发展规划，这些区域规划从空间范围上分为大经济区板块、经济区(或城市群)和地区三个层面，其中按四大板块划分的大经济区层面的有《东北地区振兴规划》、《促进中部地区崛起规划》等;在经济区或城市群层面的有《长江三角洲地区区域规划》、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《关中-天水经济区发展规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》、《鄱阳湖生态经济区规划》、《海南国际旅游岛建设意见》等。在地区层面的有《横琴总体发展规划》、《浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案》等发展规划。这些纳入国家战略层面的区域经济发展规划逐渐勾勒出了我国新的区域经济版图，可以预计，“十二五”期间全国范围内的区域经济将全方位开发开放。当前国家出台的区域发展规划和政策性文件主要可分为四类，根据区域规划的不同目的和功能定位，这些区域中的机场群规划建设和主要机场发展定位应各有侧重，应依据其各自的经济社会特性分别进行规划布局：
一是有利于培育经济增长极和提高国家综合国力和国际竞争力的区域。对于培育经济增长极的区域，应加快发展、完善和强化区域性枢纽机场的枢纽功能，这在民航“十二五”规划提到有北方机场群中的天津、大连、沈阳，华东机场群中的上海虹桥、厦门、杭州、南京，华中机场群中的深圳、武汉、郑州、长沙、南宁、海口，西南机场群中的成都、重庆、昆明，西北机场群中的西安、乌鲁木齐等机场。而对于需要促进提升国家实力和国际竞争力的区域，应继续重点建设京沪穗三大国家复合型枢纽机场功能，同时彼此建立战略性的分工协同机制。
二是有利于推进国际区域合作和提升对外开放能力的区域。基于我国正积极加强与亚太经济合作组织、上海合作组织、东南亚经济联盟、大湄公河次区域组织等国际区域合作组织成员国的合作，应加强沿边地区的国家门户枢纽机场功能，培育乌鲁木齐机场面向西亚、中亚地区的门户功能，昆明机场面向东南亚、南亚地区，青岛机场面向日韩地区，哈尔滨太平机场面向远东和东北亚地区、南宁吴圩机场面向东盟的国家门户职能，这样由国家门户机场体系所构成的国际航空将与国际公路、国际铁路国际航运以及国际管道共同建立起面向周边地区的、全方位开放的国际交通运输体系。需要指出的是，广西北部湾经济区被明确赋予“重要国际区域经济合作区”功能，南宁吴圩机场又赋予面向东盟的国家门户职能，为此该机场在民航“十二五”规划中的定位应由区域性枢纽机场提升为国家门户枢纽机场。
三是有利于破解特殊困难和提升自我发展能力的地区。为了“加大革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的民航扶持力度”，应加强这些区域的支线机场和通勤机场建设，同时对于经济相对欠发达的东中部地区也应予以大力支持。在民航“十二五”规划中，这些机场包括北方机场群中的扎兰屯等，华东机场群中的苏中、淮安、日照等;中南机场群中的百色、神农架;豫东北;西南机场群中的腾冲、六盘水、武隆等;西北机场群中的玉树、天水、喀纳斯、府谷等。民航“十二五”规划还提出打造商业运输航空之外的“民生航空”和“惠民航空”，为此积极在内蒙、新疆等地启动通勤机场试点建设和通用机场升级工程。为了提升航空搜寻救援能力、紧急运输能力、机场应急救援能力，将在东北、西部地区建立民航应急救援直升机基地。以新疆民航“十二五”规划为例，计划全疆所有行政县市将均有机场，形成以乌鲁木齐、石河子、伊犁、阿克苏、喀什、和田、哈密、库尔勒、克拉玛依及塔城所在地区支线机场为中心，以其周围的通勤机场为支撑的“民生航空”机场体系，可满足航空运输、维稳、应急等多层次的需要。
四是有利于探索区域发展、区域管理先进模式的地区。这些区域经济的发展将依赖于当地机场的拉动和辐射效应，为此在民航“十二五”规划中，提出要充分发挥和提升北方机场群中的石家庄、太原、呼和浩特、长春，华东机场群中的青岛、济南、南昌、合肥，西南机场群中的贵阳、拉萨，西北机场群中的兰州、银川、西宁以及库尔勒、喀什等机场的骨干作用。在促进这些省会级的干线机场逐渐发展成区域性枢纽机场的同时，还应积极发挥区域机场体系在推动区域经济发展中的作用。例如，为了支持海南国际旅游岛综合试验区的建设，正在全面建立健全海南省国际机场体系，其中海口美兰机场定位为东南亚地区国际枢纽机场，三亚凤凰机场定位为国际旅游岛的门户机场，服务于琼南地区的区域性旅游航空枢纽，而筹建中的琼海博鳌机场将定位为VIP国际商务机场，此外，“十二五”期间还将争取早日开工建设西部机场。
二、建立以区域枢纽机场为中坚的机场层级体系
民航“十二五”规划提出：“机场建设的目标就是优化布局、完善体系，基本建成布局合理、功能完善、层次分明、高效安全的机场体系。在完善机场体系过程中，要着力构建以北京、上海、广州等门户复合枢纽机场为核心，区域枢纽、省会和重点城市机场为骨干，支线机场为节点，通勤机场和临时起降点为最基础节点的机场体系。”这样我国将形成门户复合枢纽机场-区域枢纽机场-干线机场-支线机场-通勤机场-临时起降点的六级多层级机场布局模式。其中区域枢纽机场是具有承上启下作用的新兴机场层级，它至上可构筑枢纽机场层次的繁忙城市对航线，作为喂馈大型复合型或门户型国际枢纽机场客货源的基本保障，至下则通过构筑通达便利的中枢辐射航线网络或者地面交通网络，将本区域内的干线机场、支线机场及通用通勤机场进行相互衔接。就枢纽机场层次而言，通过加强沿边地区的国家门户枢纽机场和内陆地区的区域性枢纽机场建设，我国基本上将形成对外全开放格局和对内中心辐射型的机场布局。
三、机场战略布局和发展定位
1、机场定位的含义
在区域经济发展的背景下，既需要增加服务于城市群层次的机场群规划，也需要对机场群中的单个机场进行准确定位。在全国机场主体规划布局相对完成的基础上，机场定位就显得尤为重要，它应是综合性的功能定位和专业性的功能定位的结合，对应于机场所在地的区域经济、城市功能性质以及产业结构特性，并与区域内同类的竞合机场相互错位。
机场定位是依据区域经济社会发展的需求，基于对某一机场的现状和发展前景以及周边机场竞争态势等因素的综合分析，提出针对该机场未来的功能性质、发展模式、发展方向和目标的一种总体概括，并明确其在全国或区域机场体系中的地位和作用。机场定位是编制机场战略规划和机场总体规划的核心之所在。
2、机场功能性质的定位
机场功能定位反映民航专业特性，功能具有多样性，具体包括客运、货运、快件、邮政、公务/商务、低成本、旅游、航空教学培训等、国内、国际;中心、门户、分流等。其中机场性质是指机场主要和基础性的功能，如客运和货运、国内和国际、枢纽与干支线及通用机场的定位是机场定位的核心职能。此外，机场规模等级定位也是其核心构成要素。具体涉及到大型、中型、小型机场分类以及飞行区技术等级分类等等。
3、机场定位的原则
机场的定位体系必须是多维度、全方位的角度界定的，其基本原则应体现出空间性、特色性、层次性、阶段性、前瞻性、公认性、功能性和复合性等八大特性。
“空间性”是指界定机场腹地的空间范围，它体现出机场在不同空间地理参照系中的服务范围特性。机场的国内腹地通常根据服务范围大小，确定机场各自在国家、区域、地区、城市体系中的不同定位，如中国、北方、珠江三角洲、珠三角西岸等不同的空间层次。我国定位为区域性枢纽机场普遍为省会级机场，由于服务空间腹地的交错重叠以及跨行政辖区的顾忌，机场定位中的空间腹地内涵普遍采用可大可小的“区域”这一泛指的方式。门户枢纽机场通常采用“面向”界定所辐射不同的国际区域，如沿边机场分别采用面向西亚、中亚、东南亚、南亚、日韩地区、远东和东北亚地区、东盟等不同国际区域。
“特色性”是指每个机场的定位应凸显其与众不同的特性。如昆明新机场定位为“面向东南亚、南亚和连接欧亚的国家门户枢纽机场”就突出该机场的识认性、唯一性和排他性的特点。又如南京禄口机场在“中国大型枢纽机场，航空货运和快件集散中心”战略定位的基础上，又进一步细化为“长三角连接中西部地区的桥梁;华东地区的主要货运机场和货运口岸，远程航线衔接国家快速铁路网的枢纽点，上海机场的优选备降机场”等多维度的细分定位，从而明确其“立足苏皖、辐射华东”的特色服务空间范畴。
“层次性”是指从机场的功能性质、分类分级、腹地空间范畴界定等方面将机场纳入不同技术等级类别之中，并由此体现出层级化的综合特性;如天津滨海机场“大型门户枢纽机场，中国北方航空物流中心”的定位就界定了其在机场等级、服务空间和运输功能等方面的分层分等定位。南昌昌北机场的“旅游机场群中心机场和华东地区干线机场”的定位则突出其在特定区域中的地位和作用。
“阶段性”是指每个机场在不同的发展时期所对应的不同定位，其未来定位发展有可能跃进或下滑，体现出动态性和延续性特征。为此，机场规划建设应采用循序渐进的策略，分阶段地进行机场定位。例如，无锡硕放机场规划到2015年成为区域重要干线机场。开通连接东亚及东北亚地区重要核心城市的国际航线以及经由北京至欧美的洲际航线，基本建成与苏南航空市场资源相匹配的航线网络。到2020年，成为区域重要枢纽机场。航线网络结构进一步完善。至2030年，成为具有国际先进水平的区域性枢纽机场和苏南连接世界各地的重要空中门户，开通欧美洲际直达航线。
“前瞻性”是指机场定位可有效地指导机场中长期或远景的发展需求。通常机场的运营现状与规划定位存在着阶段性的差距，但通过一定时期的稳步发展可有效地实现定位目标。例如发展势头强健的鄂尔多斯机场近期发展为服务于鄂尔多斯盆地的能源中心城市机场，中远期发展为国际性能源中心城市机场。又如结合黄河三角洲经济区上升为国家战略的机遇，《山东省民航“十二五”发展规划》已正式将现为支线机场的东营机场定位为大型机场。
“公认性”是指该机场定位已为行业内外所广泛认可，并经民航主管部门审议批准或备案，另外机场的发展潜力和增长趋势业已为航空市场所验证或佐证。如北京首都机场定位为国际航空枢纽及亚洲门户，这一国家层面的机场定位已获得民航局的正式批复，具有权威性，其发展潜力和前景也已在国际航空市场中得以验证，并与北京市建设“世界城市”的城市定位目标相呼应。
“功能性”则是指机场在航空市场中的角色细分，体现客运、货运、快递、邮政、低成本、公务、支线航空、试飞等民航不同专业特性。例如，银川河东机场“西北重要的区域支线综合枢纽和我国对中东、中亚地区货运的重要节点和物资集散地”的定位诠释了其内外腹地的功能特性。
“复合性”是指机场定位应反映出各种不同功能所组合的特性，从而体现出共性中的个性，例如京沪穗三大机场都兼有国内国际复合型和国家门户型枢纽机场的特性，其中北京首都国际机场要重点打造成为连接欧洲北美地区及东北亚地区复合枢纽;上海浦东国际机场建设要重点打造成为亚太门户复合枢纽;广州白云国际机场要重点打造成连接东南亚、南亚、大洋洲及非洲的门户枢纽。
4、不同主体的机场定位
机场定位包括外围环境和内涵建设两个方面，外围环境的界定涉及机场在国家、区域和城市定位及其航空市场定位中的地位和作用，而内涵建设主要指民航行业主管部门和民航企业(机场公司和航空公司)的定位，它一方面包括民航行业主管部门的机场公共属性的共性定位，另一方面包括由地方政府和民航企业主导的机场自有属性的个性定位。总体而言，机场定位实现综合性的功能定位和专业性的功能定位的结合，并实现机场定位原则、定位主体和功能结构的有机统一(图1)。
图1：机场定位的三重圈层模式
机场定位通常需要省、市等各级地方政府与民航主管行业部门以及民航企业之间的共同认同，但这些部门和机构对同一机场的定位往往存在着偏差，机场定位难免失之偏颇。比较典型的是地方政府与民航行业主管定位之间的偏差，目前我国的机场定位普遍是自下而上地突破和提升，由于省市各级地方政府主导意识突出，往往授意属地化的机场集团公司提高所在地的机场定位，并逐级向上积极推动该机场定位的获批，最终使得民航局被动地接纳该机场的定位。综合权衡而言，机场定位应是民航主管部门的重点工作职能，它应该是行业主管部门自上而下和地方政府至下而上的互动运作机制的结果。
另外，基地航空公司的定位也对机场定位有着直接的影响，以洲际网络型、区域型和低成本为主体的三种航空公司运营模式通常与复合型机场、区域性机场和干支线机场所对应。例如，国航计划形成北京综合枢纽、上海国际门户、成都区域枢纽三大枢纽，反映出该航空公司复合型、门户型和区域型三类枢纽在全国枢纽机场体系中的布局和定位。另外，航空公司对机场的定位也有叠加效应和分化效应，如上海浦东机场规划了550万吨的货运吞吐能力，吸引了DHL、UPS、FedEx和TNT 四大物流巨头进驻，此外还有中货航、国货航分别进驻浦东，这反映出浦东机场的国际货运枢纽机场地位。而在珠江三角洲，DHL、UPS、FedEx分别落户香港、深圳、广州机场，这反映该区域三大机场各自国际货运枢纽职能的发展定位。
四、机场战略规划布局和发展定位的政策建议
1、强化以区域性枢纽机场为核心的区域机场体系建设
民航“十二五”规划中提出了“建成3个以上国际枢纽机场、10个以上全国性和区域性航空枢纽机场”的建设目标。为了实现此目标，一方面需要在区域经济加快发展和区域城市群逐渐成型的背景下，推动各省区构筑以区域性枢纽机场为核心的省域范畴区域机场体系规划布局。另一方面，还需要构筑本土化的航空公司、区域机场群和省级机场集团公司三者之间的互动机制，以实现省会级的中心机场向区域性枢纽机场转型的发展目标。
2、建立行业主管部门主导的机场定位体系
现有的《全国民用机场布局规划》属于全国性的机场建设规划，我国尚未有国家层次的机场定位体系，也未系统地明确主要机场的各自定位和中观层面的机场群分工协作机制。为此建议在《全国民用机场布局规划》的基础上，编制全局性、战略性和主动性的《全国机场战略规划纲要》，以自上而下地形成机场定位体系，并实现区域机场体系中的合作共赢和分工错位。
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